directeur général de l’institut géographique national (IGN)

avis 20071023 - Séance du 3/05/2007

Monsieur F., pour la SARL Parcelles & Polygones, a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 février 2007, à la suite du courrier que lui a adressé le directeur général de l’institut géographique national (IGN) et l’informant des modalités de fixation du coût des photographies aériennes numériques produites par l’IGN. Monsieur F. demande à la commission de déclarer le tarif de 70 euros (soit 0,0090 euros TTC/1000 pixels) non conforme aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978 relatives à la diffusion des données publiques.

Aux termes de l’article 20 de la loi du 17 juillet 1978, la commission « émet des avis lorsqu’elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication d’un document administratif en application du chapitre Ier (…) ou une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques ».

La commission rappelle en premier lieu que l’article 1er de la même loi définit les documents administratifs comme les documents élaborés ou détenus par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public, dans le cadre de leur mission de service public, quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu.

L’Institut géographique national (IGN), établissement public administratif, a pour vocation, aux termes de l’article 2 du décret n°81-505 du 12 mai 1981, de « décrire, d’un point de vue géométrique et physique, la surface du territoire national et l’occupation de son sol, d’en faire toutes les représentations appropriées et de diffuser les informations correspondantes ». Au titre de ses missions d’intérêt général, l’IGN est notamment chargé de « réaliser, renouveler périodiquement et diffuser la couverture photographique aérienne de l’ensemble du territoire national » et de gérer la documentation liée à ses différentes activités, notamment celle de la photothèque nationale. L’article 1er du décret n°46-12622 du 29 mai 1946 portant organisation du centre de documentation de photographie aérienne, devenu, depuis l’intervention du décret n°86-196 du 6 février 1986, la photothèque nationale, dispose que cette dernière est chargée de mettre la documentation à la disposition du public, « en exécutant à la demande de celui-ci les tirages, agrandissements, redressements ou assemblages nécessaires ».

Il résulte de ces dispositions que la réalisation de photographies aériennes qui couvrent l’ensemble du territoire national - qu’elles soient numériques ou argentiques-, leur mise à disposition du public et leur diffusion auprès de celui-ci sous forme de tirages, agrandissements, redressements ou assemblages sont au nombre des missions de service public confiées à l’IGN. La commission considère par conséquent que ces photographies constituent des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. L’accomplissement, à l’initiative de l’IGN et préalablement à la remise des tirages ou agrandissements, d’opérations de retraitement, notamment chromique, destinées à garantir la qualité de l’image apparaît comme étant inhérente à cette activité de diffusion et n’est pas de nature à mettre en cause cette qualification de document administratif des tirages.

De plus, la commission constate que ces photographies aériennes sont consultables gratuitement à la Photothèque nationale et qu’une grande partie l’est également dans les différents points de vente de l’institut. Elles sont en outre diffusées auprès du grand public aux mêmes lieux ainsi que par courrier ou en ligne sur le site Internet de l’IGN moyennant le paiement du prix de vente fixé de manière uniforme pour chaque type de « produit » par délibération du conseil d’administration de l’IGN sur la base de ses coûts d’élaboration, et de reproduction et des frais de diffusion. Dans ces conditions, la commission estime que ces photographies aériennes doivent être regardées comme faisant l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 qui prévoit que : « Le droit à communication (…) ne s’exerce plus lorsque les documents font l’objet d’une diffusion publique ». Les dispositions du chapitre Ier de la loi ne s’appliquent dès lors pas aux conditions d’accès à ces photographies.

En l’espèce, la commission constate qu’aucun refus de vente de photographies aériennes n’a été opposé à Monsieur F. et qu’il ne ressort d’aucun élément du dossier que le prix de vente fixé pour les photographies numériques revêtirait un caractère excessif qui ferait obstacle à ce que ces photographies soient regardées comme faisant l’objet d’une diffusion publique. Dans ces conditions, le demandeur ne peut être regardé comme ayant fait l’objet d’un refus de communication d’un document administratif au sens de l’article 20 précité. En outre, la commission relève que cette diffusion se fait dans des conditions identiques quelle que soit l’utilisation que l’acheteur de la photographie aérienne souhaite en faire et ne comporte aucune restriction quant aux utilisations possibles. Elle considère dès lors que Monsieur F. ne justifie pas avoir fait l’objet d’une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques au sens du même article 20.

Par conséquent, la commission déclare la demande irrecevable.

Elle indique cependant que la délibération du conseil d’administration de l’IGN fixant les prix de vente de ses photographies aériennes constitue un acte administratif dont Monsieur F. peut, s’il s’y croit fondé, demander l’annulation au juge administratif.