ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire

avis 20113125 - Séance du 26/07/2011

Monsieur L. pour l’association France nature environnement a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 30 juin 2011, à la suite du refus opposé par le ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire à sa demande de communication des documents suivants :
1) la décision de renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché du produit CRUISER pour la campagne de semis 2011 ;
2) le dossier de demande d’autorisation de mise sur le marché préalablement déposé par la société SYNGENTA.

La commission observe qu’en vertu des dispositions de l’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, modifié par l’ordonnance n°2011-840 du 15 juillet 2011 relative à la mise en conformité des dispositions nationales avec le droit de l’Union européenne sur la mise sur le marché et l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, les conditions dans lesquelles sont autorisées la mise sur le marché et l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sont définies par le règlement (CE) n°1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, et par les dispositions du chapitre III du titre V du Livre II de la partie législative du même code.

Aux termes de ces dispositions, toute mise sur le marché, utilisation ou détention par l’utilisateur final de produits phytopharmaceutiques nécessite au préalable une autorisation de mise sur le marché (AMM), ou une autorisation de distribution pour expérimentation (ADE), délivrée par le ministre chargé de l’agriculture après avis de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments. Cet avis, qui comprend notamment une évaluation des risques que l’utilisation de ces produits peut présenter pour l’homme, l’animal, et l’environnement, est formulé à partir d’informations issues du dossier déposé par le demandeur de l’autorisation, comprenant l’identité de la substance active contenue dans le produit, ainsi que des études, et comptes rendus d’essais ou d’analyses officiels ou officiellement reconnus. Par dérogation, toutefois, l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique déjà autorisé dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, est accordée sans exiger la répétition des tests et analyses déjà effectués pour l’obtention de l’autorisation dans cet autre Etat membre, sous réserve que le demandeur établisse que chaque substance active contenue dans le produit est inscrite sur la liste communautaire des substances actives, et que les conditions agricoles, phytosanitaires et environnementales, y compris climatiques, intéressant l’utilisation du produit soient comparables dans les régions concernées.

La commission relève également que, selon les articles L. 124-1 et L. 124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues, reçues ou établies par l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics, ou par les personnes chargées d’une mission de service public en rapport avec l’environnement, dans la mesure où ces informations concernent l’exercice de leur mission, s’exerce dans les conditions définies par le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du même code.

La commission note enfin que l’article L. 253-2 du code rural et de la pêche maritime, modifié par l’ordonnance du 15 juillet 2011 déjà mentionnée, précise désormais, reprenant pour l’essentiel les dispositions de l’article L. 521-7 du code de l’environnement : « Toute personne ayant transmis des informations pour lesquelles est revendiqué et reconnu le secret industriel et commercial est tenue d’informer l’autorité administrative lorsqu’elle rend elle-même publiques ces informations. / L’autorité administrative prend toutes dispositions utiles pour que les informations reconnues par elle, par l’autorité compétente d’un Etat membre de l’Union européenne ou par l’Autorité européenne de sécurité des aliments comme relevant du secret industriel et commercial ne soient accessibles qu’aux personnes qu’elle a désignées. Ces personnes sont astreintes au secret professionnel selon les modalités prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal, sauf à l’égard des autorités judiciaires qui le demandent. ».

Ainsi qu’elle l’avait exposé dans son avis n°20081774 du 6 mai 2008, la commission considère qu’il y a lieu, pour apprécier la communicabilité des documents et informations figurant dans le dossier de demande, de distinguer trois types d’informations.

1.S’agissant des informations relatives à des émissions de substances dans l’environnement
La commission estime que les informations qui se rapportent à l’impact de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur l’homme, la faune, la flore et les autres éléments de l’environnement constituent des informations relatives à des émissions de substances dans l’environnement au sens du II de l’article L. 124-5 du code de l’environnement. Ces dispositions, conformes aux termes du 2. de l’article 4 de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, prévoient qu’une autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur de telles données que dans des cas limitativement et strictement énumérés, qui incluent la protection de la sécurité publique et celle des droits de propriété intellectuelle, mais non le secret de la vie privée ni le secret en matière commerciale et industrielle. La commission observe d’ailleurs que l’article 63 du règlement du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques prévoit que les règles relatives à la confidentialité des informations s’entendent, en la matière, sans préjudice des dispositions de la directive 2003/4/CE.

2.S’agissant des autres informations relatives à l’environnement
La communication de ces informations peut être refusée dans les conditions prévues à l’article L. 124-4 du code de l’environnement, notamment lorsqu’elle porterait atteinte au secret de la vie privée, à la protection des personnes physiques ayant fourni l’information sans y être légalement contraintes, ainsi qu’au secret en matière industrielle et commerciale. En revanche, la circonstance qu’elle s’inscrirait dans un processus de décision en cours est sans incidence sur le droit d’accès de toute personne à ces informations.
La commission observe que les limites du secret industriel et commercial sont tracées, s’agissant des produits phytopharmaceutiques, par les dispositions combinées de l’article L. 521-7 du code de l’environnement et des articles L. 253-2 et R. 253-15 du code rural. Ne sauraient ainsi être couverts par ce secret : le nom commercial et la teneur des substances chimiques et de toutes les substances dangereuses, la dénomination du produit phytopharmaceutique, le nom du producteur et du déclarant, les propriétés physico-chimiques du produit, les possibilités de rendre inoffensive la substance active ou le produit phytopharmaceutique, le résumé des résultats des essais destinés à établir l’efficacité du produit et son innocuité pour l’homme, les animaux, les végétaux et l’environnement, les méthodes et les précautions recommandées relatives à la manipulation, au stockage, au transport, à la prévention des incendies et des autres dangers que peut présenter le produit, aux méthodes d’analyses d’usage courant, aux méthodes d’élimination du produit et de son emballage, aux mesures de décontamination à prendre au cas où le produit serait répandu accidentellement ou en cas de fuite accidentelle et aux premiers soins et au traitement médical à appliquer en cas de lésions corporelles.
S’appliquent en outre, depuis le 14 décembre 2009, les dispositions de l’article 63 du règlement du 21 octobre 2009, lequel, après avoir précisé que « Toute personne demandant que les informations soumises en application du présent règlement soient traitées de façon confidentielle est tenue d’apporter une preuve vérifiable démontrant que la divulgation de ces informations pourrait porter atteinte à ses intérêts commerciaux ou à la protection de sa vie privée et de son intégrité. », fixe une liste positive des informations dont la divulgation serait en principe considérée comme portant atteinte à la protection des intérêts commerciaux ou de la vie privée et de la sécurité des personnes, à savoir : « a) la méthode de fabrication ; b) la spécification d’impureté de la substance active, à l’exception des impuretés qui sont considérées comme importantes sur le plan toxicologique, écotoxicologique ou environnemental ; c) les résultats des lots de fabrication de la substance active comprenant les impuretés ; d) les méthodes d’analyse des impuretés présentes dans la substance active fabriquée, sauf les méthodes d’analyse des impuretés considérées comme importantes sur le plan toxicologique, écotoxicologique et environnemental ; e) les liens existant entre un producteur ou un importateur et le demandeur ou le titulaire de l’autorisation ; f) les informations sur la composition complète d’un produit phytopharmaceutique ; g) le nom et l’adresse des personnes pratiquant des essais sur les vertébrés ».
Les autres informations ne sont couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle que si le demandeur l’a expressément indiqué à l’autorité administrative et sous réserve, depuis l’entrée en vigueur du règlement du 21 octobre 2009, qu’il ait apporté à l’administration « une preuve vérifiable » du risque d’atteinte à ce secret invoqué. Par ailleurs, en vertu de l’article L. 124-4 du code de l’environnement, l’administration ne pourrait refuser la communication de ces informations, en dépit de leur « confidentialité », qu’après en avoir apprécié l’intérêt, notamment pour l’information du public et pour le demandeur.

3.S’agissant des autres documents et informations
Ces documents, qui ne comportent pas d’informations relatives à l’environnement, sont soumis aux seules dispositions de la loi du 17 juillet 1978. Il en résulte que, tant qu’une décision n’a pas été prise sur la demande d’AMM, ces documents et informations figurant dans le dossier de demande revêtent un caractère préparatoire qui fait obstacle à leur communication en application du deuxième alinéa de l’article 2 de cette loi.

Ils deviennent ensuite communicables après occultation des mentions couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle, déterminées conformément aux règles rappelées au point 2. Dans ce cadre, l’administration est tenue de refuser la communication des données couvertes par ce secret.

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En l’espèce, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de l’agriculture a informé la commission de ce que l’autorisation de mise sur le marché du produit CRUISER délivrée le 7 janvier 2008 sous le numéro 2070196 et renouvelée le 17 décembre 2008 était arrivée à échéance le 31 décembre 2009 et que la demande de l’association France nature environnement pouvait être regardée comme concernant la décision du 4 décembre 2010 relative à la préparation phytopharmaceutique CRUISER 350, initialement autorisée le 15 décembre 2009 sous le n°2090190. Le ministre a précisé que cette décision du 4 décembre 2010 faisait suite à deux demandes déposées par la société SYNGETA AGRO SAS, l’une concernant la modification des conditions d’emploi de la préparation et l’autre le renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché. L’administration expose encore que si la demande de renouvellement d’autorisation de mise sur le marché ne comporte que des éléments administratifs librement communicables, il n’en va pas de même de la demande de modification des conditions d’emploi, qui comporte des données scientifiques et techniques sur les risques pour les abeilles relevant du secret industriel et commercial et que dès lors, en vertu des dispositions du h) du V de l’article L. 253-1 du code rural et la pêche maritime, seraient seuls à ne pas relever de ce secret « le résumé des résultats des essais toxicologiques et écotoxicologiques et l’évaluation des risques et des incidences sur l’homme, les animaux et l’environnement. », ces derniers éléments, présentés dans l’avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail du 15 octobre 2010, étant mis à disposition du public sur le site Internet www.anses.fr. Enfin, le ministre a informé la commission de ce que, en conséquence, étaient transmis au demandeur par message du 15 juillet 2011 la décision ministérielle du 4 décembre 2010 concernant la préparation CRUISER ainsi que les éléments d’ordre administratif des deux demandes déposées par la société SYNGETA ainsi que la liste des données fournies par l’entreprise.

S’agissant des documents ainsi transmis, la commission ne peut que déclarer la demande sans objet.

La commission relève en revanche, s’agissant de celles des pièces du dossier de demande de renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché de la spécialité CRUISER 350 et du dossier de demande de modification des conditions d’emploi de la préparation qui n’ont pas été transmises, que les dispositions de l’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, dans leur rédaction antérieure à l’ordonnance du 15 juillet 2011, sur lesquelles le ministre fonde son appréciation des mentions couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle, n’étaient plus applicables aux demandes ayant donné lieu à la décision du 4 décembre 2010 que dans la seule mesure où elles n’étaient pas incompatibles avec les dispositions de l’article 63 du règlement du 21 octobre 2009, applicables depuis le 14 décembre 2009.

La commission estime donc que la communication des mentions qui ne revêtent pas le caractère d’informations relatives à des émissions de substances dans l’environnement, pour lesquelles le droit d’accès ne souffre aucune dérogation, ne peut être refusée sur le fondement du secret en matière commerciale et industrielle qu’après avoir apprécié l’étendue de ce secret au regard non des dispositions de l’article L.253-1 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction antérieure à l’ordonnance du 154 juillet 2011 mais au regard des dispositions de l’article 63 du règlement du 21 octobre 2009.

La commission en déduit que la communication à laquelle a procédé le ministre de l’agriculture n’épuise pas nécessairement la demande de l’association France nature environnement et qu’il appartient au ministre de communiquer l’ensemble des documents devant être transmis en application des dispositions rappelées ci-dessus et qui ne l’auraient pas été.

La commission émet donc, dans cette mesure, un avis favorable.