Banque publique d’investissement France (BPI)

avis 20140621 - Séance du 27/03/2014

Monsieur X-X X a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 février 2014, à la suite du refus opposé par le directeur général de Bpifrance à sa demande de communication des documents suivants :
1) les rémunérations, indemnités et toutes autres compensations financières attribuées et perçues « jusqu’à ce jour » par Madame X X, dans le cadre de l’exercice de ses responsabilités d’administratrice, vice-présidente et porte-parole de Bpifrance ;
2) les rémunérations, indemnités et toutes autres compensations financières attribuées et perçues « jusqu’à ce jour » par Monsieur X-X X dans le cadre de l’exercice de ses responsabilités d’administrateur de Bpifrance.

La commission constate, à titre liminaire, que la Banque publique d’investissement, instituée par l’ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 modifiée par la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012, constitue, en vertu de l’article 1 A de cette ordonnance, « un groupe public au service du financement et du développement des entreprises, agissant en appui des politiques publiques conduites par l’État et par les régions » dont la société anonyme BPI-Groupe, définie au chapitre II de cette ordonnance, est la société tête de groupe qui répond au nom commercial de « Bpifrance ». C’est en qualité de membre du conseil d’administration de cette société de droit privé, dont les statuts ont été approuvés par décret n° 2013-529 du 21 juin 2013, que Madame X X et Monsieur X-X X, ont été nommés, par décret du 18 février 2013 comme représentants des régions.

La commission rappelle, à cet égard, que le Conseil d’État, dans sa décision de section n° 264541 du 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission.

La commission relève ensuite que la société anonyme BPI-Groupe a notamment pour objet, en vertu du I de l’article 6 de l’ordonnance du 29 juin 2005, dont le contenu est repris à l’article 2 de ses statuts, « d’exercer directement ou par l’intermédiaire de ses filiales, les missions d’intérêt général suivantes : 1° Promouvoir la croissance par l’innovation et le transfert de technologies (...) / 2° Contribuer au développement économique en prenant en charge une partie du risque résultant des crédits accordés aux petites et moyennes entreprises / 3° Contribuer aux besoins spécifiques de financement des investissements et des créances d’exploitation des petites et moyennes entreprises ». Elle relève également qu’en vertu du II de ce même article, « l’État et l’établissement public BPI-Groupe détiennent au moins 50% et, conjointement avec d’autres personnes morales de droit public, plus de 50% du capital de la société anonyme BPI-Groupe » et que cette dernière est soumise, par application du décret n° 2013-861 du 25 septembre 2013 relatif au contrôle de l’État sur la société anonyme BPI-Groupe et ses filiales, au contrôle économique et financier de l’État prévu par le décret du 26 mai 1955.

La commission en déduit qu’eu égard tant aux missions d’intérêt général qu’elle exerce, qu’aux conditions de sa création et de son fonctionnement, la société anonyme BPI-Groupe est une personne privée chargée de missions de service public. Elle rappelle toutefois que cette circonstance ne saurait suffire à fonder sa compétence. Il importe que les documents, dont la communication est sollicitée, aient en outre un lien suffisamment direct avec la mission de service public confiée à la société.

Elle relève en l’espèce que les documents sollicités concernent la rémunération et le défraiement de membres du conseil d’administration qui, en vertu de l’article 2 du titre III des statuts de la BPI a notamment pour mission de déterminer les orientations de l’activité de la société et de veiller à leur mise en œuvre. Les modalités de rémunérations des membres sont fixées par le §1.4 du même titre qui prévoit d’une part, l’allocation aux administrateurs, d’une somme fixe annuelle à titre de jetons de présence, décidée par l’assemblée générale et répartie par le conseil d’administration ainsi que, d’autre part, le remboursement, sur justificatifs, des frais exposés pour l’exercice de leur mandat. En vertu de ces mêmes statuts, « les administrateurs ne peuvent recevoir de la société aucune rémunération, permanente ou non, autre que celles prévues par la loi », l’article 7 de l’ordonnance du 29 juin 2005 prévoyant, en outre, un contrôle de l’État sur les dites rémunérations ainsi qu’une publication annuelle de leur montant.

La commission estime, dans ces conditions, qu’eu égard au caractère exorbitant du droit commun des sociétés de la composition du conseil d’administration et du statut des administrateurs de la Banque, qui sont en majorité nommés par décret, comme des modalités de fonctionnement du conseil qu’ils composent, les décisions relatives à la répartition par ces membres, sous le contrôle de l’État, des rémunérations qu’ils perçoivent en contrepartie des missions de service public qu’ils ont la charge de mettre en œuvre, de même que les documents relatifs au remboursement des frais exposés par eux dans le cadre de leurs attributions, ne sont pas détachables de l’exercice de ces missions de service public au sein de la société tête du groupe.

Elle précise, à titre subsidiaire, que le montant individuel de ces rémunérations n’a pas été, pour l’heure, rendu public, ni à l’occasion d’un rapport annuel, ni sur le site internet de la BPI. Elle estime donc que les documents sollicités n’ont pas fait l’objet d’une diffusion publique au sens du 2e alinéa de l’article 2 de la loi de 1978, circonstance qui serait de nature à rendre la demande de communication irrecevable.

Elle relève que si la vie privée des membres du conseil d’administration de la société anonyme BPI-Groupe doit, de manière générale, bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens, les fonctions et le statut des administrateurs tels qu’ils viennent d’être rappelés justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées.

La commission considère par suite, que les documents relatifs au montant des jetons de présence ou indemnités alloués aux membres du conseil d’administration de la société anonyme BPI-Groupe, ainsi que les documents relatifs aux autres rémunérations, avantages ou compensations qui leur seraient également attribués en leur qualité d’administrateur ou à raison d’autres fonctions exercées dans cette société sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve de l’occultation préalable des éventuelles mentions relevant du secret de la vie privée protégé par le II de l’article 6 de la loi, telles notamment que la date de naissance, les coordonnées bancaires ou les adresses personnelles de leurs bénéficiaires.

Elle émet, sous cette réserve, un avis favorable.