Laboratoire de développement et d’analyses (LDA 22)

avis 20141170 - Séance du 24/07/2014

Monsieur X a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 mars 2014, à la suite du refus opposé par différentes autorités administratives, dont la liste est annexée au présent avis, à ses demandes de copie, de préférence par courrier électronique, de documents concernant l’activité d’analyse des laboratoires LDA 22, ISAE, Labo Touraine, IDAC, le laboratoire départemental de la Sarthe, le laboratoire départemental de la Drôme et Anjou Labo, dans le cadre de la veille sanitaire organisée par le code rural et de la pêche maritime :
1) les conventions et l’ensemble des documents contractuels conclus entre 2010 et 2014 entre les laboratoires concernés et les conseils généraux ou les directions départementales du territoire pour la réalisation d’analyses, ou pour toute autre mission qui leur aurait été confiée ainsi que toute autre convention par laquelle une entité publique leur aurait confié une mission d’analyse ;
2) les tarifs fixés entre 2010 et 2014 pour les analyses réalisées par les laboratoires dans le cadre de ces conventions ;
3) tout acte définissant les missions de service public confiées aux laboratoires ;
4) la comptabilité analytique des laboratoires retraçant les dépenses et les recettes réalisées pour l’exécution de leurs missions de service public entre 2010 et 2014.

En ce qui concerne les missions des laboratoires départementaux :
La commission relève, à titre liminaire, que les demandes dont elle a été saisie concernent des laboratoires d’analyse départementaux visés à l’article L202-1 du code rural et de la pêche maritime, qui sont habilités, concurremment avec les laboratoires nationaux de référence et avec les laboratoires agréés à cette fin par l’autorité administrative, à réaliser des analyses dans le cadre du contrôle, par l’Etat, du respect des dispositions du livre II du code précité.

Ces laboratoires, qui ne sont pas dotés de la personnalité morale, constituent des services départementaux par l’intermédiaire desquels les départements dont ils dépendent participent, en vertu de l’article L201-10 du même code, à la veille sanitaire. Dans le cas où leurs missions n’auraient pas été définies par un acte unilatéral, la commission ne pourrait que déclarer sans objet le point 3) de la demande. Dans l’hypothèse inverse, les actes concernés constituent en revanche des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet donc, dans cette hypothèse, un avis favorable.

En ce qui concerne les tarifs fixés pour la réalisation des analyses :
La commission rappelle qu’il résulte de l’article L3121-17 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil général, des arrêtés du président, ainsi que des budgets et comptes du département. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
La commission estime donc qu’en tant qu’ils sont fixés par délibération des conseils généraux dont ils dépendent, les tarifs des analyses pratiquées par les laboratoires départementaux, sous réserve qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une diffusion publique, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article L3121-17 du code général des collectivités territoriales. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable s’agissant du point 2) de la demande.

En ce qui concerne les conventions conclues avec les laboratoires :
La commission comprend que les contrats conclus avec les services de l’Etat concernent les analyses officielles qu’en vertu des articles L202-1 et R202-8 du code rural et de la pêche maritime sont seuls habilités à réaliser les laboratoires nationaux de référence, les laboratoires des services chargés des contrôles et les laboratoires d’analyses départementaux agréés à cette fin par le ministre chargé de l’agriculture et, sous réserve que les laboratoires précités ne puissent réaliser tout ou partie de ces analyses, en raison des compétences techniques particulières ou des capacités de traitement rapide qu’elles requièrent, tout autre laboratoire agréé à cette fin par l’autorité administrative.

La commission observe, ensuite, que si le secret en matière industrielle et commerciale bénéficie, en principe, s’agissant des documents qui ne relèvent pas des dispositions de l’article L3121-17 du CGCT, à toute personne dès lors que celle-ci déploie son activité, en tout ou partie, en milieu concurrentiel, celui-ci est nécessairement interprété de manière plus large s’agissant des organismes qui exercent exclusivement une activité concurrentielle. Aussi, lorsqu’une personne publique exerce principalement ou quasi-exclusivement une activité qui n’a pas de caractère commercial et industriel, la circonstance qu’un document comporte certaines données concernant notamment une de ses activités concurrentielles exercée à titre accessoire ou marginal n’est pas de nature à faire obstacle à la communication de ce document (conseil CADA n° 20112101 du 12 mai 2011 ; avis CADA n° 20114981 du 12 janvier 2012).

La commission constate ensuite que s’il ressort de la réponse du ministre de l’agriculture que les contrats conclus par les services de l’Etat avec les laboratoires départementaux pour la réalisation des analyses officielles sont renouvelés annuellement, il ne ressort pas des éléments portés à sa connaissance que la conclusion de tels contrats résulterait d’une mise en concurrence des opérateurs concernés avec des opérateurs privés. Elle estime, par suite, qu’eu égard au régime de priorité instauré au profit des laboratoires concernés par les dispositions précitées des articles L202-1 et R202-8 du code rural et de la pêche maritime, le secret en matière industrielle et commerciale ne peut, au cas d’espèce, qu’être interprété de manière restrictive.

La commission estime qu’il découle de ce qui précède que, bien que l’activité des laboratoires départementaux puisse s’inscrire dans un contexte en partie concurrentiel, les documents demandés, en tant qu’ils concernent la réalisation d’analyses officielles, pour le compte des services de l’Etat, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, y compris en tant qu’ils comportent les tarifs des analyses réalisées fixés par voie contractuelle et nonobstant le renouvellement annuel de ces contrats.

Dans l’hypothèse, toutefois, où les contrats sollicités concerneraient des marchés publics, la commission rappelle que si aucun texte ni aucun principe n’interdit, en raison de sa nature, à une personne publique, de se porter candidate à l’attribution d’un marché public (CE, Section, avis contentieux, 8 novembre 2000, Société X-Louis Bernard consultants, p. 492), le Conseil d’État a précisé, par le même avis que : « Pour que soient respectés tant les exigences de l’égal accès aux marchés publics que le principe de liberté de la concurrence qui découle notamment de l’ordonnance du 1er décembre 1986, l’attribution d’un marché public ou d’une délégation de service public à un établissement public administratif suppose, d’une part, que le prix proposé par cet établissement public administratif soit déterminé en prenant en compte l’ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de la prestation objet du contrat, d’autre part, que cet établissement public n’ait pas bénéficié, pour déterminer le prix qu’il a proposé, d’un avantage découlant des ressources ou des moyens qui lui sont attribués au titre de sa mission de service public et enfin qu’il puisse, si nécessaire, en justifier par ses documents comptables ou tout autre moyen d’information. »

Elle précise ensuite qu’il y a lieu de tenir compte, au titre de la spécificité de certains marchés, du mode de passation du marché ou contrat, de sa nature et de son mode d’exécution. Ainsi, doivent par exemple faire l’objet d’un examen particulier les demandes d’accès aux documents relatifs à des marchés qui s’inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur une même catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l’offre de prix de l’entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors du renouvellement de ce marché. Le caractère répétitif du marché s’apprécie principalement au regard de sa durée. Lorsque l’administration lui fournit des informations en ce sens, la commission peut également tenir compte de la passation en cours ou imminente de marchés présentant des caractéristiques analogues par des collectivités comparables, situées dans le même bassin économique, pour lesquels la communication du bordereau des prix unitaires pourrait porter préjudice à l’entreprise attributaire si celle-ci y soumissionnait.

Aussi, dans l’hypothèse où les laboratoires concernés auraient conclu, avec les conseils généraux, autres que ceux des départements dont ils dépendent, ou les services de l’Etat, des marchés s’inscrivant dans une suite répétitive, l’administration saisie serait fondée à occulter, avant de transmettre à des tiers les contrats en cause, le détail des prix pratiqués.

La commission rappelle enfin que, dès lors que l’activité d’une personne morale ou d’un organisme, même chargés d’une mission de service public, s’exerce dans un milieu concurrentiel, le secret en matière industrielle et commerciale trouve à s’appliquer, notamment en ce qui concerne le secret des procédés, qui protège les informations susceptibles de dévoiler le savoir-faire, les techniques de fabrication ou les travaux de recherche de l’organisme concerné. La commission estime que le régime juridique administratif ou à l’inverse industriel et commercial selon lequel s’accomplit cette mission de service public est à cet égard indifférent.

S’agissant d’analyses officielles, la commission relève toutefois qu’en vertu de l’article R202-17 du code rural et de la pêche maritime, « les analyses mentionnées à l’article R202-8 sont réalisées par les laboratoires agréés conformément aux méthodes officielles publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l’agriculture. Toutefois, le ministre chargé de l’agriculture peut autoriser un laboratoire agréé à utiliser d’autres méthodes sous réserve que la preuve soit apportée de leur équivalence avec les méthodes officielles ». Elle estime par suite que, dès lors qu’elles figureraient dans les contrats en cause, devraient seules faire l’objet d’une occultation les méthodes non officielles dans la mesure où leur divulgation serait susceptible de porter atteinte au secret des procédés des laboratoires concernés.

Sous réserve que ces documents existent et que les administrations saisies soient en mesure de les identifier, la commission émet donc un avis favorable à la communication, dans les conditions précitées, des contrats et conventions conclus avec les laboratoires départementaux pour la réalisation de missions d’analyses.

En ce qui concerne la comptabilité analytique des laboratoires :
La commission estime enfin qu’ainsi qu’il a été rappelé, bien que l’activité des laboratoires concernés puisse s’inscrire dans un contexte en partie concurrentiel, le secret en matière commerciale et industrielle ne peut faire obstacle à la communication de leur comptabilité analytique, qui est librement communicable à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article L3121-17 du code général des collectivités territoriales, et ce quand bien même celle-ci n’isolerait pas les activités relevant de leurs missions de service public de celles qui n’en relèveraient pas.