Inspection générale de l’administration (IGA)

avis 20142702 - Séance du 24/07/2014

Monsieur X a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 21 février 2014, à la suite du refus opposé par le chef du service de l’Inspection générale de l’administration (IGA) à sa demande de communication d’une copie des documents suivants :
1) le rapport de l’IGA sur les conditions d’accueil des demandeurs de visas ;
2) le rapport de l’IGA sur l’accueil des étrangers dans les préfectures ;
3) le rapport de l’IGA sur l’évaluation de la conduite des procédures de naturalisation en préfecture.

La commission, qui a pris connaissance des documents sollicités, rappelle, ainsi qu’elle l’a fait dans son précédent avis n° 20140767 en date du 22 mai 2014, que les rapports des inspections interministérielles de l’Etat sont des documents administratifs qui, dès lors qu’ils ne revêtent pas un caractère préparatoire, sont soumis au droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978. Si le chef du service de l’inspection générale de l’administration a indiqué, en l’espèce, que les rapports sollicités présentaient un tel caractère, la commission, qui a invité le ministre de l’intérieur à l’éclairer quant à l’existence et à l’échéance prévisible de décisions en cours d’élaboration et à la place tenue dans la préparation de ces décisions par les documents demandés, élaborés il y a près de deux ans déjà estime que ces trois documents présentent un caractère en partie communicable selon les modalités décrites ci-après.

En ce qui concerne le rapport relatif aux conditions d’accueil des demandeurs de visas :
La commission relève que ce rapport, achevé au mois de novembre 2012, a pour objet d’évaluer le dispositif actuel de délivrance des visas et de proposer des pistes concrètes et innovantes pour améliorer les conditions d’accueil et les capacités de traitement des demandes dans les délais prescrits par Schengen. Après avoir pris connaissance des éléments de réponse apportés par le ministre de l’intérieur, la commission constate, que le délai prévisible de mise en œuvre des recommandations préconisées par l’inspection était échu à la date de la demande, à l’exception de celle portant sur la construction d’une nouvelle architecture informatique (recommandation n° 5), dont ni le ministre, ni le chef de l’inspection, ne font valoir qu’elle conserverait un caractère préparatoire alors, d’ailleurs, que le délai de trois ans indiqué est un délai pour la rendre opérationnelle une fois arrêtée la décision de principe.

Elle relève en outre que si le chef du service de l’IGA a indiqué à l’appui de ses observations, que le rapport serait destiné à préparer la position diplomatique à adopter par la France dans le cadre de l’Union européenne, seule la recommandation n° 11 relative à la « prise en compte du projet frontières intelligentes », à échéance immédiate, permet d’étayer cette affirmation, qui n’est au demeurant pas reprise par le ministre de l’intérieur. La commission ne considère pas, par suite, que cette réserve puisse être retenue. Le ministre ayant en revanche fait état de décisions à intervenir dans le cadre de l’externalisation de certains processus et du déploiement de la biométrie en 2015, correspondant aux recommandations n° 6 formulées par le rapport, la commission estime que conservent un caractère préparatoire, les développements afférents à ces préconisations. Eu égard au caractère divisible desdits développements, le reste du rapport, qui ne présente pas de caractère préparatoire, est communicable sous les réserves prévues à l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

Au titre des réserves tirées de l’article 6, la commission estime que la communication du rapport sollicité doit être précédée de l’occultation des mentions dont la divulgation est susceptible de porter atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, en vertu du c) du 2° du I de l’article 6 de la loi précitée. Sont concernés par cette réserve, l’intégralité des annexes relatives aux visites consulaires et les développements afférents du rapport (§1.3 et 1.4 du rapport), qui font apparaître le travail des postes consulaires dans le traitement des demandes et les modalités d’établissement des visas, ainsi que la dernière phrase de la page 31.

Elle n’estime pas, en revanche, que soient couvertes par un tel secret, les considérations stratégiques d’ordre général, dont il est au demeurant recommandé qu’elles fassent l’objet d’un affichage clair. La commission estime enfin que doivent également faire l’objet d’une occultation les rares mentions pouvant porter atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des personnes, en vertu du d) du 2° du I de l’article précité, telles que celles, figurant au §2.3.3 et aux trois derniers alinéas du §2.4, qui sont relatives à la sécurisation des locaux diplomatiques et consulaires ou des procédures informatiques de délivrance des visas.

Elle émet, sous réserve de l’occultation de ces mentions, ainsi que de la disjonction des développements consacrés à la mise en œuvre des recommandations n° 6, un avis favorable à la communication du rapport sollicité.

En ce qui concerne le rapport relatif à l’accueil des ressortissants étrangers dans les préfectures :
La commission observe que le rapport concerné, qui date du mois de septembre 2012 et a pour objet, selon la lettre de mission, d’analyser la situation actuelle dans les préfectures et d’évaluer les conséquences que sont susceptibles d’avoir les modifications réglementaires et procédurales à venir en ce qui concerne la délivrance des titres de séjours, ne formule aucune proposition dont le délai de mise en œuvre excéderait une année. Elle souligne, au demeurant, que la Partie I, intitulée « Constats », ainsi que des passages substantiels de la Partie II, intitulée « Recommandations » sont purement descriptifs.

Elle relève que si le chef de l’inspection générale de l’administration a fait état, à l’appui de son refus de communication, de la mise en place de missions complémentaires spécifiques, correspondant aux propositions relatives à des catégories particulières de demandeurs de titres de séjours et à l’harmonisation des procédures de délivrance, le ministre n’a pas apporté de précision quant à d’éventuelles décisions à intervenir sur ces différents points. S’il est fait mention, par ailleurs, de ce que le rapport en cause servirait de base de réflexion quant à l’élargissement des titres de séjour pluriannuels, actuellement débattus dans le cadre du projet de loi relatif au droit des étrangers en France, la commission constate toutefois que la modification législative permettant l’élargissement des conditions de délivrance des titres pluriannuels étudiants, seule proposée par le rapport (recommandation n° 14), est intervenue lors de l’adoption de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 modifiant l’article L313-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. La commission n’estime pas, par suite, que le rapport conserve, sur ces différents points, un caractère préparatoire.

Elle relève, en revanche, que les recommandations n° 16, 17 et 21 relatives aux liens entre préfectures et consulats, nécessitant d’importantes modifications techniques seraient actuellement en cours de mise en œuvre. Elle considère que doivent donc être regardés comme revêtant un caractère préparatoire les seuls développements afférents à ces propositions (soit les pages 66 à 68 et 72 à 74) qui présentent un caractère divisible de l’ensemble du rapport. Ni le ministre, ni le chef du service de l’inspection générale de l’administration n’ayant opposé de réserve quant au caractère communicable, sur le fond, du rapport concerné, la commission émet donc un avis favorable à la communication de ce document, à l’exception des mentions afférentes à ces deux recommandations, et, le cas échéant, au titre du d) du 2°) du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, aux mentions des pages 39 et 64 relatives à la durée de conservation des empreintes biométriques, ainsi que de celles du 3e et du dernier paragraphe de la page 50, relatives aux limites des contrôles opérés, si toutefois l’administration est en mesure d’établir qu’elles sont encore susceptibles de faciliter des fraudes.

En ce qui concerne le rapport relatif à l’évaluation de la conduite des procédures de naturalisation en préfecture :
Ce rapport, remis au mois d’octobre 2012, avait notamment pour objet d’analyser le bilan de la déconcentration en préfecture des décisions défavorables en matière d’accès à la nationalité française et de formuler des propositions quant au pilotage du dispositif pour mieux encadrer l’activité des préfectures. Il comporte d’amples développements consacrés au constat de la situation existante et qui sont, en l’espèce, divisibles des propositions émises.

En réponse à la demande d’observations qui lui a été adressée, le ministre de l’intérieur a indiqué à la commission qu’étaient actuellement en cours de mise en œuvre les recommandations n° 18 à 20, relatives à l’abandon de la pratique d’instructions confidentielles et à l’élaboration d’une directive ministérielle. La commission en déduit que les développements afférents du rapport conservent un caractère préparatoire tant que cette directive, en cours d’élaboration, n’aura pas été adoptée. Elle considère, en revanche, que les recommandations n° 14 à 16 et 22, qui ont donné lieu à l’adoption des dispositions réglementaires nécessaires par décrets n° 2013-794 et 2013-795 du 30 août 2013, ne revêtent plus un caractère préparatoire. Elle n’estime pas, en effet, que la circonstance que soient toujours en cours les expérimentations relatives à la mise en place d’une commission citoyenne d’évaluation de l’assimilation (recommandation n°15) et de plateformes interdépartementales d’instruction des dossiers (recommandation n°22), préconisées par le rapport et mises en œuvre dans le cadre de ces dispositions réglementaires, puisse être de nature à faire regarder les développements afférents à ces propositions comme conservant un caractère préparatoire, dès lors notamment que leur achèvement ne subordonne pas la mise en œuvre d’autres propositions du rapport. De même, la commission estime-t-elle que l’adoption de l’article 4 du décret n° 2013-794 relatif au niveau de connaissance de l’histoire, de la culture et de la société française, a fait perdre aux développements afférents aux recommandations n° 14 et 16 leur caractère préparatoire, et ce nonobstant la mise en œuvre, par l’élaboration d’un livret du citoyen, des dispositions de ce décret. La commission estime enfin que les recommandations n° 6, 7, 10 et 21, qui concernent le fonctionnement de la sous-direction d’accès à la nationalité française, sont de portée trop générale pour que les développements afférents puissent être considérés comme préparatoires. Elle en déduit qu’en l’absence de décision concrète à intervenir sur la base des développements correspondants et de précision quant à l’échéance de telles décisions, le rapport sollicité ne revêt plus, sur ces points, un caractère préparatoire.

La commission relève que le ministre ne soutient plus expressément et, en tout cas, n’apporte pas d’éléments précis permettant de considérer que d’autres propositions auraient conservé un caractère préparatoire. Elle considère donc qu’à l’exception des développements afférents aux propositions n° 18 à 20, soit les pages 70 à 72 du rapport, ce dernier ne présente pas de caractère préparatoire et est donc communicable sous réserve des secrets protégés par l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

Devront, ainsi, être occultés, en vertu du d) du 2° du I de cet article, toutes mentions susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique, et notamment l’ensemble des développements relatifs aux propositions n° 1 à 4 du rapport, soit les pages 34 à 36, qui concernent les dossiers sensibles de demande de naturalisation. Devra, encore, être occultée, au titre du c) du 2°) du I du même article, l’annexe 7, relative aux liens d’un candidat à la naturalisation avec une puissance étrangère identifiée.

La commission n’estime pas, en revanche, que le rapport contiendrait, ainsi que le soutient le chef du service de l’IGA, de mentions révélant, dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice, le comportement de personnes physiques facilement identifiables autres que celles agissant dans le cadre des prérogatives qui leur sont confiées.

Elle considère, en définitive, que le rapport concerné est communicable à toute personne qui en fait la demande, sous les seules réserves précédemment énoncées et émet, sous ces réserves, un avis favorable.

La commission rappelle, en dernier lieu, et à toutes fins utiles, que si la communication des développements qui conservent temporairement un caractère préparatoire peut légalement être refusée, cette faculté ne constitue pas une obligation et que l’administration peut décider de les communiquer, sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par les secrets protégés en vertu de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.