Premier ministre

avis 20142873 - Séance du 2/10/2014

Monsieur X a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 24 juillet 2014, à la suite du refus opposé par le Premier ministre à sa demande de communication, par courrier électronique, de la réponse que les autorités françaises ont adressée à la Commission européenne dans le cadre de la procédure « EU Pilot » concernant le respect des objectifs de la directive 2000/60/CE dans le cadre du projet « Retenue de Sivens » (Tarn).

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le Premier ministre (secrétariat général aux affaires européennes) a indiqué à la commission qu’il estimait que la communication de ce document préparatoire à un éventuel recours en manquement contre la France porterait atteinte au déroulement d’une telle procédure ainsi qu’à la conduite de la politique extérieure de la France.

La commission note que la procédure dite « EU Pilot » est une procédure visant à améliorer la gestion des demandes d’information que la Commission européenne adresse aux États membres dans le cadre de ses prérogatives en matière de surveillance de l’application du droit de l’Union européenne au titre de l’article 17 du traité sur l’Union européenne et de l’article 258 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ces demandes d’information, qui résultent d’une initiative propre de la Commission, visent à la recherche d’un accord amiable pour assurer la mise en conformité au droit de l’Union européenne et peuvent, le cas échéant, être suivies d’une procédure administrative d’infraction, elle-même susceptible de déboucher sur un recours contentieux en manquement. Cette procédure exigerait que la Commission mette en mesure l’État concerné, par une mise en demeure, de présenter ses observations, avant qu’elle émette, le cas échéant, un avis motivé relatif au manquement qu’elle constate, puis saisisse la Cour de justice de l’Union européenne si l’État en cause ne se conformait pas à cet avis dans le délai imparti.

La commission rappelle à titre liminaire que si les dispositions de l’article 5 du règlement 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission visent à soumettre les documents élaborés par les institutions de l’Union européenne à un régime unique, découlant exclusivement de ce règlement, sur la mise en œuvre duquel la commission d’accès aux documents administratif n’est pas compétente pour se prononcer, et non des législations nationales, toute autorité administrative en France reste tenue d’examiner au regard de la législation française les demandes de communication dont elle est saisie et qui portent sur les documents dont elle est l’auteur, même dans le cas où ils ont été élaborés à l’intention d’une institution de l’Union européenne.

La commission estime ensuite que les documents échangés dans le cadre d’une procédure « EU Pilot » ne peuvent être regardés comme préparatoires à une décision administrative en cours d’élaboration, au sens de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, du seul fait qu’ils préparent une décision de la Commission européenne, laquelle n’a pas le caractère d’une autorité administrative de droit français. Elle considère en revanche que, dans la mesure où ces échanges sont également destinés à ce que le Gouvernement réexamine la conformité des règles et pratiques françaises au droit de l’Union européenne, en vue d’éventuelles adaptations, les documents qui s’y rapportent présentent le caractère de documents préparatoires à une décision administrative sur ce point. Cette décision peut prendre la forme d’une décision expresse ou être révélée, au plus tard, par la décision de la Commission de clore la procédure ou d’engager un recours en manquement devant la Cour de justice de l’Union européenne.

La commission observe toutefois que le caractère préparatoire d’un document ne peut pas être opposé à une demande de communication d’informations relatives à l’environnement, dès lors qu’un tel motif de refus n’est pas prévu par les articles L124-4 et L124-5 du code de l’environnement. Or, la commission, qui a pu prendre connaissance du document sollicité, constate qu’il est exclusivement constitué de telles informations, plus particulièrement relatives aux incidences du projet de retenue sur l’hydrographie, la flore et la faune.

La commission considère par ailleurs que la communication d’un tel document n’est pas susceptible de porter atteinte au déroulement de la procédure en manquement que la Commission pourrait éventuellement, après mise en demeure et avis motivé, décider d’engager devant la Cour de justice de l’Union européenne, ni à des opérations préliminaires à une telle procédure.

La commission estime en revanche que, dans la mesure où la procédure « EU Pilot » tend, dans la mesure du possible, à la formation d’un consensus entre les autorités françaises et la Commission sur l’interprétation du droit de l’Union et les adaptations des règles et de la pratique nationales que celui-ci pourrait exiger, la communication d’un tel document altérerait les conditions du dialogue et des négociations de la France avec la Commission et, dans cette mesure, porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, au sens du c du 2° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, visé au 1° du I de l’article L124-4 du code de l’environnement et qui couvre les relations de la France avec les organisations internationales, leurs organes et leurs membres.

La commission considère enfin que l’intérêt réel qui s’attache aux informations contenues dans le document sollicité n’est pas tel pour la protection de l’environnement et dans les circonstances de l’affaire, que sa communication s’impose sur le fondement du premier alinéa du I de l’article L124-4 du code de l’environnement au détriment des intérêts protégés par l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

La commission émet donc un avis défavorable à la communication de ce document.