Conseil supérieur des messageries de presse

avis 20143281 - Séance du 2/10/2014

Monsieur X a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 août 2014, à la suite du refus opposé par le directeur général du Conseil supérieur des messageries de presse à sa demande de communication des documents suivants :
1) le cahier des charges prévu dans les règles d’organisation de la Commission du réseau (CDR) ;
2) le dossier de proposition et les pièces annexes, établis par le dépositaire de presse Monsieur X pour l’ouverture du rayon presse de l’hypermarché « Intermarché », dont le demandeur est Monsieur X ;
3) le dossier relatif au compte rendu de la réunion de séance (avec indication des personnes présentes et absentes) ;
4) le dossier soumis à la signature de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ;
5) les motivations prévues à l’article 9.6.4. des règles d’organisation de la commission ayant conduit à l’autorisation d’ouverture du rayon presse.

La commission rappelle qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon le premier alinéa de l’article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de l’article 6, les autorités mentionnées à l’article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande (. . . ) ».

La commission rappelle également que le Conseil d’État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission.

En l’espèce, la commission constate que la loi du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, qui a créé le Conseil supérieur des messageries de presse, charge cette personne morale de droit privé, selon les termes de son article 17, d’assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau et, conjointement avec l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, de veiller au respect de la concurrence et des principes de liberté et d’impartialité de la distribution et de garantir le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse.

En vue de cette activité d’intérêt général, l’article 18-6 l’investit du pouvoir de décider de mesures qui s’imposent à ce secteur de l’économie, consistant notamment à fixer les conditions d’assortiment des titres dans les points de vente, les règles d’organisation et les missions du réseau des dépositaires centraux de presse et des diffuseurs de presse, à établir un cahier des charges du système d’information des messageries de presse, à délivrer un certificat d’inscription aux agents de la vente de presse, homologuer leurs contrats-types et fixer leurs conditions de rémunération, à exercer le contrôle comptable des sociétés coopératives de messagerie de presse et s’opposer à celles de leurs décisions susceptibles d’altérer leur caractère coopératif ou de compromettre leur équilibre financier.

Un commissaire du Gouvernement désigné par le ministre chargé de la communication siège auprès du Conseil supérieur, dont les membres sont nommés par arrêté ministériel, avec pouvoir de faire inscrire à l’ordre du jour d’une séance toute question intéressant la distribution de la presse ou de demander une nouvelle délibération de toute décision susceptible de porter atteinte aux objectifs de la loi (art. 4). De même, certaines décisions de portée générale du Conseil supérieur ne deviennent exécutoires qu’en l’absence d’opposition formulée par l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (art. 18-13), elle-même composée d’un conseiller d’État, d’un magistrat de la Cour de cassation et d’un magistrat de la Cour des comptes.

Par suite, le Conseil supérieur des messageries de presse, auquel la loi confie une mission d’intérêt général, sous le contrôle de l’administration, et l’investit à cette fin de prérogatives de puissance publique, doit être regardé comme chargé d’une mission de service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. Les documents administratifs qu’il produit ou reçoit dans le cadre de cette mission revêtent donc un caractère administratif et sont communicables dans les conditions et sous les réserves fixées par cette loi.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général du Conseil supérieur des messageries de presse a fait savoir à la commission que les documents mentionnés aux points 1), 3) et 5) de la demande ont été transmis au demandeur par courrier en date du 18 septembre 2014 et que le document visé au point 4) n’existait pas, dans la mesure où les décisions individuelles ne sont pas transmises à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, ainsi qu’il ressort de l’article 18-13 de la loi du 2 avril 1947. La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d’avis sur ces points.

La commission estime par ailleurs que le document mentionné au point 2) de la demande d’avis, dont elle n’a pu prendre connaissance mais qui, eu égard à son objet, et ainsi que l’indique le compte rendu de la séance du Conseil supérieur des messageries de presse communiqué au demandeur, décrit certains éléments de la stratégie commerciale et les moyens (qualification du personnel, aménagements et installations, moyens économiques, informatiques, logistiques et commerciaux) du postulant à l’ouverture d’un point de vente de presse, relève du secret en matière commerciale et industrielle protégé par le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet donc un avis défavorable sur ce point de la demande.