Ministère des affaires étrangères et du développement international

avis 20144431 - Séance du 5/02/2015

Madame X Xa saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 novembre 2014, à la suite du refus opposé par le ministre des affaires étrangères et du développement international à sa demande de consultation, par dérogation aux délais fixés par l’article L213-2 du code du patrimoine, des archives suivantes de la direction des affaires économiques et financières (relations bilatérales, 1961-1978) :
1) versement 550INVA (1961-1965), carton 1138 ;
2) versement 549INVA (1966-1970), carton 1456 ;
3) versement 548INVA (1971-1978), carton 2268.

La commission, qui a pu prendre connaissance des dossiers d’archives sollicités, note que les documents qu’ils contiennent concernent les négociations financières et commerciales bilatérales du ministère des affaires étrangères avec divers pays du monde. Elle comprend des précisions apportées par Madame Xà l’appui de sa demande que celle-ci ne porte que sur les documents en relation avec l’affaire dite de l’hôtel X, placé sous séquestre en 1944, devenu propriété de l’État en vertu d’une disposition de la loi de finances rectificative pour 1979 et revendu à un acquéreur privé en 1981, et des contentieux qui s’en sont suivi. Elle constate que ces documents, qui figurent dans des sous-dossiers identifiés et peuvent être facilement extraits de l’ensemble en vue de leur communication, comprennent plusieurs catégories de pièces :
- pour l’essentiel, des correspondances entre le ministère des affaires étrangères et l’ambassade d’Italie ainsi qu’avec le ministère des finances, le ministère de l’intérieur et le Premier ministre à propos de cette affaire ;
- des copies et extraits des arrêts, jugements et ordonnances rendus de 1944 à 1973 par les juridictions judiciaires et administratives ayant eu à en connaître ;
- des copies des décisions prises de 1945 à 1953 par le comité de confiscation des profits illicites du département de la Seine et le conseil supérieur de confiscation des produits illicites ;
- des notes juridiques émanant des avocats d’X X, décédé en 1973, ou de ses ayants droit et de sa société, la Société des Grands Hôtels de Cannes, propriétaire initial de l’hôtel.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre des affaires étrangères et du développement international a fait valoir que le délai de communication applicable aux documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions s’opposait à la communication de ces documents, qui porterait également atteinte à la conduite de la politique étrangère de la France.

1. La commission rappelle tout d’abord qu’aux termes du c du 4° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, les archives publiques sont communicables à toute personne qui le demande, à l’expiration d’un délai de soixante-quinze ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, ou d’un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l’intéressé si ce dernier délai est plus bref, pour les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions, sous réserve des dispositions particulières relatives aux jugements, notamment l’article 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972, relatif au droit des tiers de se faire délivrer copie des jugements rendus publiquement.

La commission estime que ne présentent le caractère de documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions, au sens de cette disposition, que les documents que leur caractère juridictionnel exclut du champ d’application de la loi du 17 juillet 1978, c’est-à-dire les documents produits ou reçus dans le cadre ou pour les besoins d’une procédure juridictionnelle. Il s’agit ainsi, notamment, des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif, des dossiers de demande d’aide juridictionnelle, des décisions du parquet, des dossiers d’instruction, des procès-verbaux d’audition, des rapports d’expertise ou des mémoires et observations des parties, c’est-à-dire de l’ensemble des pièces de procédure proprement dites, mais aussi des documents émanant des juridictions et qui se rattachent à la fonction de juger dont elles sont investies, y compris les documents de travail internes destinés à leurs membres et concourant à l’instruction des affaires ou à la formation des jugements.

En l’espèce, la commission constate que, sous la seule réserve des copies de décisions de justice déjà mentionnées, les archives du ministère des affaires étrangères relatives à l’affaire de l’hôtel X n’ont pas été produites ou reçues dans le cadre ou pour les besoins d’une procédure juridictionnelle et ne présentent donc pas le caractère de documents relatifs à une affaire portée devant les juridictions au sens de l’article L213-2 du code du patrimoine.

La commission en déduit que le délai fixé au c du 4° du I de cet article ne s’applique pas aux documents sollicités, sauf en ce qui concerne les décisions de justice contenues dans ces dossiers d’archives. Elle précise que la circonstance qu’une nouvelle instance serait actuellement pendante devant la juridiction civile n’est pas de nature à rouvrir ou proroger le délai de communication applicable aux documents juridictionnels relatifs aux instances passées.

Il en résulte que les pièces relatives aux procédures auxquelles étaient partie X ou X X, décédé en 1945, et X X, décédé en 1973 (ordonnance du tribunal de grande instance de Grasse du 8 novembre 1944 et jugement de la Cour de justice de Lyon du 19 mai 1949) sont communicables à toute personne qui en fait la demande. Les autres pièces restent couvertes, pour l’application du code du patrimoine, par le délai de communication de soixante-quinze ans, qui n’est pas expiré.

2. La commission rappelle ensuite qu’en application du a du 1° du I du même article, les archives publiques sont communicables à toute personne qui le demande à l’expiration d’un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, pour les documents dont la communication porte atteinte à la conduite des relations extérieures. Ce délai est porté par le 3° du même I à cinquante ans pour les documents dont la communication porte atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de la politique extérieure. La commission estime que le caractère « fondamental » des intérêts en cause doit s’apprécier à l’aune des autres intérêts publics que la loi, au même alinéa, a entendu protéger par le même délai de communication des archives publiques, à savoir le secret de la défense nationale, la sûreté de l’État et la sécurité publique.

A cet égard, la commission estime que la communication de documents qui procèdent d’échanges bilatéraux entre la France et l’Italie à propos d’un contentieux individuel, d’ordre patrimonial, entre l’État et un ressortissant italien n’est pas susceptible de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de sa politique extérieure.

La commission en déduit que le rattachement des documents sollicités à l’activité diplomatique de la France ne permet pas, par lui-même, d’en refuser la communication au-delà d’un délai de vingt-cinq ans qui, même pour les documents les plus récents, est déjà parvenu à expiration.

3. La commission rappelle enfin qu’en application du même 3° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, ne sont communicables à tous qu’à l’expiration d’un délai de cinquante ans les documents dont la communication porte atteinte à la protection de la vie privée. Ce délai n’est pas opposable aux personnes directement concernées, auxquels ces documents, lorsqu’ils revêtent un caractère administratif, sont communicables sans délai en application du II et du III de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

La commission constate que ce délai de cinquante ans est expiré pour le carton d’archives le plus ancien. S’agissant de l’accès aux deux autres cartons, elle note que Madame Xproduit le mandat exprès consenti par Maître X X, avocat, qui représente lui-même Madame X, fille d’X X, en vue de consulter, pour le compte de cette dernière, les documents qui la concernent directement. La commission estime que Madame X est directement concernée par les documents qui se rapportent aux droits patrimoniaux de son père, dont elle est légalement ayant-droit, ainsi qu’à ses propres droits et actions contentieuses, à l’exclusion de ceux qui ne concerneraient que d’autres héritiers.

La commission déduit de l’ensemble de ce qui précède que les dossiers relatifs à l’affaire de l’hôtel X archivés sous la cote 550INVA, carton 1138, sont communicables à toute personne qui le demande, sous la réserve relative à certaines pièces juridictionnelles mentionnée plus haut, et que les dossiers relatifs à cette affaire archivés sous les cotes 549INVA, carton 1456, et 548INVA, carton 2268, sont communicables à Madame X, sous la même réserve et à l’exception des documents qui ne concerneraient que les droits et actions des héritiers d’X X autres que Madame X.

La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la demande.