Ministère de la justice

avis 20151974 - Séance du 9/07/2015

Monsieur X a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 avril 2015, à la suite du refus opposé par la garde des sceaux, ministre de la justice à sa demande de copie des circulaires et des documents relatifs au droit de téléphoner, ainsi qu’aux horaires pendant lesquels il peut en faire usage, à la maison centrale de Saint-Maur, où il est détenu.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, la garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué à la commission que la saisine de la commission lui paraissait prématurée, le demandeur n’ayant pas attendu que lui soit opposée une décision de refus expresse ou que se soit écoulé le délai de deux mois prévu au II de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa rédaction issue de l’article 1er de la loi du 12 novembre 2013.

La commission rappelle qu’aux termes de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 : « I. - Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation (...) / II. - Des décrets en Conseil d’État et en conseil des ministres peuvent, pour certaines décisions, écarter l’application du premier alinéa du I eu égard à l’objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration. Des décrets en Conseil d’État peuvent fixer un délai différent de celui que prévoient les premier et troisième alinéas du I, lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie ».

Sur le fondement du II de cet article, le président de la République a pris en conseil des ministres et en Conseil d’État le décret n° 2014-1264 du 23 octobre 2014, dont l’article 1er dispose : « En application du II de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, le silence gardé pendant deux mois, sans préjudice des dispositions applicables à la date d’entrée en vigueur du présent décret qui prévoient un délai différent et satisfont aux conditions prévues par cet article, par une administration de l’État ou par un établissement public administratif de l’État vaut décision de rejet pour les demandes relatives à l’accès aux documents ou informations qu’ils détiennent ou que détient l’administration des archives ».

Ces dispositions maintiennent donc, pour les demandes d’accès aux documents ou archives, le principe selon lequel le silence de l’administration vaut rejet, à l’issue d’un délai déterminé. S’agissant de la durée de ce délai, elles réservent l’application des règles antérieures fixant un délai différent du délai de droit commun de deux mois, lorsque l’urgence ou la complexité de la demande le justifie.

Or, l’article 17 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 prévoit que « Le silence gardé pendant plus d’un mois par l’autorité compétente, saisie d’une demande de communication de documents en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée vaut décision de refus. »

La commission constate que ces dernières dispositions ont été édictées par décret en Conseil d’État, comme le prévoit le II de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000, et avant l’entrée en vigueur du décret n° 2014-1264 du 23 octobre 2014, conformément à l’article 1er de ce décret.

La commission rappelle par ailleurs que l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 fait de la liberté d’accès aux documents administratifs, garantie par l’article 2 de cette loi, une composante du droit de toute personne à l’information, et que l’exercice de cette liberté contribue à la garantie de l’ensemble des droits des personnes qui l’exercent. La commission estime donc que l’objet de la procédure de communication des documents administratifs répond également à la condition d’urgence posée au II de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000. Tel est tout particulièrement le cas en présence d’une demande tendant à la communication à une personne détenue de documents relatifs à l’exercice de ses droits en détention.

La commission en déduit, ainsi d’ailleurs que le Gouvernement en a assuré la commission au cours des travaux d’élaboration du décret du 23 octobre 2014, que l’intervention de ce décret n’a eu ni pour objet, ni pour effet, de porter d’un à deux mois le délai à l’issue duquel l’administration, si elle n’a pas encore transmis le document qui lui est demandé, doit être regardée comme ayant rejeté la demande.

La commission considère par ailleurs qu’il résulte du deuxième alinéa de l’article 17 du décret du 30 novembre 2005 que si le demandeur ne peut saisir la commission avant la naissance de la décision de refus de l’administration, il est dès cet instant fondé à le faire, c’est-à-dire au plus tard à l’expiration du délai fixé au premier alinéa de l’article.

La commission estime par conséquent que le demandeur aurait été fondé, en l’absence de réponse du ministère de la justice, à saisir la commission dès l’expiration d’un délai d’un mois suivant la présentation de sa demande. Elle constate toutefois qu’à la date de la saisine de la commission, ce délai n’était pas expiré. Elle déclare donc irrecevable la demande d’avis.

La commission rappelle néanmoins à la ministre de la justice que les documents sollicités sont communicables à toute personne qui le demande et l’invite donc, si, pour des raisons qui s’expliqueraient mal, cela n’avait pas déjà été fait, à les transmettre sans délai au demandeur.