Ministère des finances et des comptes publics

avis 20152290 - Séance du 18/06/2015

Monsieur X a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 mai 2015, à la suite du refus opposé par le ministre des finances et des comptes publics à sa demande de communication du « livre blanc de la paye » ou « livre blanc indemnitaire » élaboré par l’Opérateur national de paye (ONP), recensant les différents régimes indemnitaires de la fonction publique.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse de l’administration, relève qu’en application de l’article 4 du décret n°2007-903 du 15 mai 2007 portant création d’un service à compétence nationale à caractère interministériel dénommé « opérateur national de paye », l’opérateur national de paye était notamment chargé de concevoir et de mettre en œuvre le système d’information relatif à la paye des agents de l’État, de concevoir et de mettre en œuvre le système d’information interministériel destiné à favoriser l’analyse et le pilotage de la paye et des ressources humaines, de concevoir, de développer, de maintenir et de diffuser les spécifications et les référentiels communs auxquels doivent se conformer les systèmes d’information des ressources humaines de l’État et enfin de veiller à la conformité à ces normes des systèmes d’information des ressources humaines des ministères.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre des finances et des comptes publics a informé la commission que le document dont la communication est sollicitée relevait, dans le cadre du programme de restructuration de la chaîne de paye des agents de l’État, d’un exercice de recensement et de description des règles de paie des agents de la fonction publique d’État dont des extractions avaient été fournies en 2011 et 2012 au groupement titulaire du marché de la mise en œuvre du système d’information relatif à la paie des agents de l’État (« SI-Paye »), mais qui, s’étant avéré inexploitable, avait été transformé en exercice de constitution d’un référentiel de paie. L’abandon, à la suite de la réunion interministérielle du 4 mars 2014, du projet de refonte du circuit de paie des agents de l’État, aurait entraîné l’abandon de ce second exercice, le livre blanc étant resté, en conséquence, un document inachevé.

La commission rappelle qu’aux termes du 2e alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 : « le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration ». En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents :
- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d’un document, qui précèdent l’élaboration d’un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l’état. Seul le document achevé devient, le cas échéant, communicable.
- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu’ils préparent.

La commission considère, au cas d’espèce, que le document ou les documents dont la communication est demandée ne revêtent pas, en tout état de cause, du fait de l’abandon du projet de refonte du circuit de paie des agents de l’État, un caractère préparatoire. Elle estime, par ailleurs, que si le « livre blanc » peut, en tant que tel, être regardé comme un document inachevé, dans la mesure où, du fait des transformations successives du projet auquel il se rattachait, il n’a pas été finalisé sous la forme initialement prévue, les fiches ou extractions élaborées à l’occasion du recensement des régimes indemnitaires existants sont en revanche communicables à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet donc, dans cette mesure, un avis favorable.