Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA)

avis 20156097 - Séance du 4/02/2016

Maître X, conseil des syndicats X et X, a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 décembre 2015, à la suite du refus opposé par le président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) à sa demande de communication de certains documents relatifs à la procédure de nomination à la présidence de France Télévisions en 2015.

A titre liminaire, la commission rappelle, d’une part, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, des titres Ier, III et IV du livre III du code des relations entre le public et l’administration pour obtenir la communication de documents. Elle rappelle, d’autre part, que les documents produits et reçus par le CSA dans le cadre de ses missions de service public constituent des documents administratifs soumis au droit d’accès prévu par ces mêmes dispositions. Tel est le cas des documents relatifs à la nomination par le CSA du président de France Télévisions.

La commission note que, par décision du 23 avril 2015 publiée au Journal officiel de la République française le 25 avril, le CSA a nommé Madame X présidente de France Télévisions pour une durée de cinq ans à compter du 22 août 2015. Aucun des documents relatifs à cette nomination ne peut donc plus présenter de caractère préparatoire à une décision qui ne serait pas encore intervenue.

Au vu des éléments fournis par le demandeur et des réponses adressées par le CSA au demandeur et à la commission, celle-ci constate que le demandeur avait sollicité la communication, dans leur intégralité, des documents suivants :
I) s’agissant de la mise au point de la procédure de nomination :
A) le procès-verbal des réunions du CSA des 4 février, 1er avril, 8 avril et 15 avril 2015 et l’ensemble des documents préparatoires à ces réunions ;
B) les notes prises par les membres en ces occasions ;
II) s’agissant du déroulement de la procédure de nomination :
A) la liste complète des personnes ayant répondu, ainsi que pour chacune d’entre elles :
B) l’enveloppe avec le cachet de la poste ayant contenu leur candidature, ou le récépissé de la réception de leur candidature par le CSA mentionnant la date et l’heure du dépôt ;
C) la déclaration de candidature ;
D) le projet stratégique ;
III) l’ensemble des échanges entre les membres ou les services du Conseil et les candidats adressés par voie électronique, par voie téléphonique, par sms ou par courrier à compter du 4 février 2015 et jusqu’au 23 avril 2015 ;
IV) la date des rendez-vous ayant eu lieu entre les membres ou les services du Conseil et les candidats à compter du 4 février 2015 et jusqu’au 23 avril 2015.

La commission constate également que, par courrier du 13 octobre 2015, le CSA a transmis au demandeur copie :

- du procès-verbal des réunions des 4 février, 1er et 8 avril 2015, dans leur intégralité ;
- du procès-verbal de la réunion du 15 avril 2015, avec la liste des rendez-vous fixés aux candidats en vue de leur audition, mais après occultation du nom des candidats autres que Madame X ;
- des récépissés de déclaration de candidature délivrés par le CSA et des enveloppes, reçues par le CSA, de transmission postale d’autres candidatures, à l’exception d’une enveloppe restituée à un candidat sur sa demande, et après occultation du nom des destinataires des récépissés et, lorsqu’il en apparaissait, des mentions permettant d’identifier les expéditeurs des enveloppes ;
- des courriers adressés aux candidats par le CSA, en vue de les convoquer à une audition (courriers en date du 15 avril 2015), de les informer, au contraire, que le CSA avait décidé de ne pas les retenir dans la liste restreinte des personnalités qu’il avait décidé d’auditionner (courriers du 16 avril 2015), ou que leur candidature n’était pas retenue (courriers du 23 avril 2015), après occultation du nom du destinataire de chacun de ces courriers, sauf en ce qui concerne le courrier du 15 avril 2015 adressé à Madame X ;
- ainsi que des courriels des mêmes dates transmettant aux candidats par voie électronique, chacun pour ce qui le concerne, une copie de ces courriers, après occultation de l’adresse électronique et du nom des candidats autres que Madame X.

Le CSA a en outre rappelé au demandeur que la déclaration de candidature et le projet stratégique de Madame X sont disponibles sur le site internet du CSA depuis le 24 avril 2015. Le demandeur a reconnu auprès de la commission que cette diffusion publique des documents sollicités suffisait à satisfaire sa demande sur ce point.

La commission déduit de ce qui précède, et au vu des termes de sa saisine, que, par sa demande d’avis, le demandeur conteste le refus opposé :

1) à la communication de l’identité des candidats autres que la candidate nommée par le CSA, telle qu’elle apparaît dans les récépissés de déclaration de candidature, sur certaines enveloppes adressées au CSA, dans le procès-verbal de la séance du 15 avril 2015 et dans les courriers et courriels adressés aux candidats ;
2) à la communication des déclarations de candidature et projets stratégiques des candidats autres que la candidate retenue par le CSA ;
3) à la communication des documents préparatoires aux réunions du CSA du 4 février et des 1er, 8 et 15 avril 2015 et des notes prises par ses membres à l’occasion de ces réunions ;
4) à la communication d’échanges entre les membres et agents du CSA et les candidats autres que les courriers et courriels déjà communiqués par le CSA.

S’agissant du point 1), la commission rappelle qu’en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents dont la communication porterait atteinte au respect de sa vie privée. Elle précise que si le nom et le prénom d’une personne physique ne sont pas, en tant que tels, couverts par la protection de la vie privée (Conseil d’État, Section, 30 mars 1990, Mme X, n° 90237, au Recueil Lebon p. 85), leur rapprochement avec des informations elles-mêmes relatives à la vie privée des personnes auxquelles elles se rapportent, qui deviennent alors identifiables, justifie l’occultation de ces mentions ou, si les occultations nécessaires dénaturent le sens du document ou privent d’intérêt sa communication, la non-communication du document.

La commission estime que la divulgation de l’identité d’une personne candidate à une nomination à un emploi, dont la démarche relève d’un choix personnel de carrière susceptible d’affecter divers aspects de sa vie professionnelle et personnelle, est susceptible de porter atteinte au respect de sa vie privée, sauf dans l’hypothèse où les règles de la procédure édictées pour cette nomination auraient à l’avance prévu une telle publicité, et où la candidature aurait ainsi été faite en connaissance de cause de sa future divulgation, de même que dans le cas du candidat nommé, dont la nomination rend nécessairement publique la candidature préalable.

En l’espèce, la commission note que par résolution du 4 février 2015, le CSA a précisé la procédure qu’il allait suivre pour la nomination du président de la société France Télévisions. Il ressort notamment de cette résolution que le CSA ne prévoyait de rendre public, après ouverture des plis confidentiels de dépôt des déclarations de candidature et projets stratégiques, que le nombre de candidatures reçues, et prévoyait, en revanche, de rendre ensuite publique la liste restreinte de candidats qu’il déciderait d’auditionner, à condition, toutefois, qu’aucun des candidats retenus ne s’y oppose. Par les courriers du 15 avril 2015 adressés aux candidats retenus sur la liste restreinte, le CSA les a informés qu’au moins l’une des personnalités conviées à être auditionnée ayant souhaité l’anonymat, leur nom ne serait pas rendu public. Le président du CSA a ensuite été conduit à préciser devant la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, le 23 mai 2015, que trois des candidats auditionnés avaient sollicité la confidentialité des candidatures.

Dans ces conditions, la commission estime que la divulgation du nom des candidats autres que la personnalité nommée par le CSA porterait atteinte au respect de leur vie privée.

La commission estime, de même, s’agissant du point 2), que la déclaration de candidature et le projet stratégique requis de chaque candidat, nécessairement révélateurs de la personnalité, de l’expérience, de la compétence, des préférences et des choix personnels du candidat, relèvent de la protection de la vie privée des candidats évincés, en l’absence de règle préétablie de publicité de ces contributions. Or, compte tenu du nombre limité de candidatures reçues par le CSA et de la proportion importante de candidats ayant spontanément divulgué leur candidature, la commission estime que l’anonymisation de ces déclarations et projets ne suffirait pas à garantir qu’ils ne puissent pas être imputés à l’un ou l’autre de ces candidats, ni à empêcher la révélation indirecte de l’identité d’autres candidats.

La commission émet donc un avis défavorable à la demande, en ce qui concerne les points 1) et 2).

S’agissant du point 3), la commission note qu’il ressort tout d’abord des réponses du CSA qu’aucun dossier préparatoire distinct des autres documents sollicités n’a été établi pour les réunions des 1er, 8 et 15 avril 2015. La commission déclare donc sans objet la demande, dans cette mesure.

Pour le reste, la commission rappelle qu’en vertu du h du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration, ne sont pas communicables les documents dont la communication porterait atteinte à un secret protégé par la loi. Revêt un tel caractère le secret des délibérations du CSA, mentionné à l’article 5 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et dont le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2000-433 du 20 juillet 2000, à propos de la procédure de nomination à la présidence des sociétés nationales de programme, qu’il contribuait à l’élaboration d’une décision collégiale éclairée, dans le respect de l’indépendance de cette autorité.

La commission estime qu’à ce titre, les notes prises par les membres du CSA à l’occasion de ses réunions, à supposer qu’elles n’aient pas conservé un caractère inachevé, et dont la divulgation porterait nécessairement atteinte au secret des délibérations, ne sont pas communicables.

La commission considère en outre que si la communication des documents sur la base desquels le CSA a pris une décision ne porte pas nécessairement atteinte au secret de ses délibérations, tel est cependant le cas lorsque, par sa teneur ou son objet, ce document s’avère indissociable des débats susceptibles de s’être tenus au sein du CSA. La commission estime que tel paraît être le cas du dossier de la réunion du 4 février 2015, destiné à préparer les délibérations des membres du CSA, mais dont elle n’a pu prendre connaissance.

La commission émet donc, à propos du point 3), un avis défavorable à la communication des documents sollicités détenus par le CSA.

Enfin, s’agissant du point 4), le CSA a informé la commission qu’il ne détient pas d’autre document que les courriers et courriels dont il a communiqué copie au demandeur le 13 octobre 2015, dans la mesure, notamment, où ces correspondances n’appelaient pas de réponse de leurs destinataires. La commission considère que la demande de communication est donc sur ce point sans objet, sous réserve de ce qui a été dit à propos du point 1).