président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole

conseil 20070034 - Séance du 5/04/2007

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 5 avril 2007 votre demande de conseil relative à la conformité aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978 d’un projet de note fixant les règles applicables à la tarification des données géographiques de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole (ci-après MPM) ainsi qu’à leur réutilisation.

Vous avez précisé que ces données recouvrent trois catégories :
- Des données topographiques à deux échelles (1/1000è et 1/200è), recueillies, selon le cas, par les services de MPM (brigades internes de topographes…) ou par des prestataires de services extérieurs (géomètres experts…) ;
- Une « orthophographie » complète du territoire de la communauté urbaine réalisée à partir notamment de photos aériennes confiées à un prestataire de services extérieur avec lequel le contrat est en cours de négociation ; mais MPM précise qu’elle entend disposer de la pleine propriété des droits s’attachant à ces documents, qu’elle partagera avec ce prestataire qui pourra également en disposer à sa guise ;
- Enfin, le « filaire de la voirie ».

MPM envisage de vendre ces données dans le cadre de deux types de licence : des licences dites « de base » qui permettent uniquement une « utilisation finale », y compris professionnelle et interdisent toute réutilisation commerciale et des « licences d’exploitation commerciale à valeur ajoutée » qui autorisent l’acquéreur à revendre certaines données acquises auprès de MPM sous réserve qu’elles ne fassent pas l’objet d’une simple remise en forme mais qu’elles aient fait l’objet de traitement et d’intégration à d’autres données, pour mettre en œuvre un service payant. Quelle que soit la licence choisie, la revente « en l’état », sans valeur ajoutée, sera interdite.

Il ressort également des informations transmises à la commission que les clients potentiels de ce service, autres que les collectivités publiques, sont les bureaux d’études, les cabinets de géomètres, les architectes, les sociétés d’ingénierie, les producteurs de données.

Votre demande de conseil porte ainsi sur deux points distincts, l’accès à ces données et les conditions posées à leur réutilisation.

1. Les conditions posées pour l’accès aux données géographiques sont-elles conformes aux règles en matière d’accès aux documents administratifs ?

Les documents qui constituent ces données géographiques détenues par le service d’information géographique de Marseille Provence Métropole sont d’abord produits par la communauté urbaine et les communes qui en sont membres en vue de l’accomplissement de leurs missions de service public. Par suite, quels que soient le support retenu et le mode de collecte choisi, ces données géographiques revêtent le caractère de documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978.

La commission relève toutefois que vous prévoyez que ces données seront systématiquement commercialisées. Or, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, elle considère que font l’objet d’une diffusion publique et ne sont dès lors pas soumises aux conditions d’accès fixées par le chapitre Ier de cette loi, non seulement les données qui font l’objet d’une publication officielle telle qu’une parution au JO ou une mise sur un site internet dans des conditions d’accessibilité aisée, mais encore celles qui font l’objet d’une commercialisation à un prix raisonnable comme les cartes de l’IGN, le fichier SIRENE de l’INSEE, le registre des sociétés tenu par les greffes des tribunaux de commerce ou encore les normes de l’AFNOR.

En l’espèce, le prix de vente dans le cadre de la licence de base variera selon que la donnée est communiquée sur support papier ou sur support numérique. Les prix envisagés, eu égard à la qualité de la prestation assurée, n’ont pas paru déraisonnables à la commission.

Dans ces conditions, la commission considère que ces données font l’objet, dans le cadre de la licence de base, d’une diffusion publique qui, en application du deuxième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, rend inapplicables à leur communication les autres conditions définies par le chapitre Ier de cette loi.

2. Les conditions envisagées pour permettre leur réutilisation respectent-elles le droit à réutilisation des informations publiques ?

Cette question suppose d’examiner en premier lieu si et dans quelle mesure les dispositions du chapitre II de la loi du 17 juillet 1978 relatives à la réutilisation des informations publiques sont applicables à ces données. L’article 10 de la loi, qui définit le champ d’application de ce chapitre, dispose que « Les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l’article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus. Les limites et conditions de cette réutilisation sont régies par le présent chapitre, même si ces informations ont été obtenues dans le cadre de l’exercice du droit d’accès aux documents administratifs régi par le chapitre Ier./Ne sont pas considérées comme des informations publiques, pour l’application du présent chapitre, les informations contenues dans des documents :/a) Dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre Ier ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique ;/b) Ou élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l’article 1er dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial ;/c) Ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. »

En application de ces dispositions, le fait que ces informations fassent l’objet d’une diffusion publique les fait en principe entrer dans le champ d’application du chapitre II de la loi, sous réserve que des tiers ne détiennent pas des droits de propriété intellectuelle, cette dernière circonstance conduisant au contraire à les en exclure en application du c) précité. Si de tels droits existaient, le chapitre II de la loi du 17 juillet 1978 ne serait pas applicable et la commission ne serait pas compétente pour répondre à votre demande de conseil sur la partie « réutilisation » de votre projet.

Au cas d’espèce, ces droits de propriété pourraient notamment résulter soit de la production de bases de données remplissant les conditions définies au premier alinéa de l’article 1er du code de la propriété intellectuelle soit du droit d’auteur du photographe. Vous avez cependant indiqué à la commission que les contrats en cours de négociation avec les prestataires de service accorderont une pleine propriété sur ces données à MPM, le cas échéant partagée avec le prestataire pour l’orthophographie. Dans ces conditions, l’existence de tels droits semble pouvoir être écartée.

Les développements qui suivent sont donc formulés sous la réserve expresse qu’il n’existe pas de tels droits.

Le chapitre II fait peser plusieurs catégories d’obligations sur les collectivités publiques :
- permettre la réutilisation des informations publiques qu’elles détiennent,
- s’assurer, lorsque des données personnelles figurent sur ces documents, que leur réutilisation ne méconnaîtra pas les dispositions de l’article 13 de la loi,
- et, lorsqu’elle entend percevoir une redevance,
. établir une licence disponible par avance pour permettre à la personne intéressée de connaître les conditions posées à cette réutilisation,
. fixer le montant de cette redevance conformément aux principes définis à l’article 15 et définir des conditions de réutilisation équitables, proportionnées et non discriminatoires, conformément à l’article 38 du décret n°2005-1755 du 30 décembre 2005.

Au regard de ce régime, deux aspects du projet doivent être plus particulièrement examinés.

2.1 Protection des données à caractère personnel

L’article 13 de la loi dispose que : « La réutilisation d’informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvisée, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. / Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l’objet d’une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l’autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d’anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet. »

La commission relève que, par une délibération n° 2006-257 du 5 décembre 2006 portant autorisation unique de traitements de données à caractère personnel mis en œuvre par les collectivités locales ou leurs groupements à des fins de gestion de l’urbanisme ou du service public de l’assainissement non collectif (et pouvant comporter un système d’information géographique) dite « délibération unique AU 1 », la CNIL a fixé un cadre général de conformité de tels traitements : son respect dispense de toute notification ou déclaration préalable d’un tel traitement par une collectivité territoriale. L’article 4 de cette délibération précise que les informations cadastrales ou d’urbanisme qu’ils contiennent ne peuvent pas faire l’objet d’une utilisation commerciale. Son article 5 restreint en outre très fortement les destinataires de ces informations, en des termes qui ne permettent pas la vente de telles informations à des tiers.

Dans ces conditions, la possibilité de consentir des licences d’exploitation commerciale sur les informations géographiques de MPM sus décrites n’est conforme à cette délibération que pour autant qu’elles n’incluent pas des informations cadastrales ou d’urbanisme. Il ressort cependant des précisions que vous avez apportées en séance que les données qui seront ainsi mises en vente par MPM ne comporteront pas d’informations cadastrales ni en matière d’urbanisme. En l’absence de données nominatives, les dispositions de l’article 13 de la loi ne trouveront donc pas à s’appliquer.

2.2 Montant envisagé de la redevance

La signature d’une licence d’exploitation commerciale donnera lieu à l’application d’une redevance nettement supérieure dans son montant à celle applicable à la licence de base. Une telle pratique soulève une double question : le calcul du montant est-il conforme aux dispositions de l’article 15 et la différence de montant entre les deux redevances correspond-elle à une différence de situation entre les redevables pouvant la justifier ?

Vous avez joint à votre demande un tableau qui fait apparaître que la redevance qui serait perçue vise, compte tenu de l’évaluation faite du nombre et de l’objet, en termes de surface du territoire de la communauté urbaine, des demandes qui seront présentées à ce titre, à couvrir les frais de constitution et de mise à disposition de ces données non prises en charge par l’impôt. La commission estime qu’un tel mode de calcul ne méconnaît pas les dispositions de l’article 15 de la loi du 17 juillet 1978 relatives au calcul de la redevance.

Le fait de distinguer le montant de la redevance selon que les utilisateurs se livreront à une utilisation « finale » ou « interne » du document ou au contraire à une rediffusion est assez fréquent. La commission considère à cet égard que les rediffuseurs peuvent être regardés comme se trouvant dans une situation différente des autres utilisateurs. Il convient toutefois d’être vigilant à définir de façon claire et appropriée la frontière entre ces deux catégories d’utilisation afin que les personnes intéressées par l’achat des données n’éprouvent pas de difficultés à savoir dans quelle catégorie elles se classent.

Enfin, il conviendra de rendre facilement accessible des licences-types, le cas échéant par voie électronique, comportant les conditions de réutilisation.