préfet des Pyrénées-Orientales

conseil 20073735 - Séance du 27/09/2007

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 27 septembre 2007 votre demande de conseil relative à la jurisprudence de la commission en matière d’accès à l’entier dossier des enquêtes publiques préalables à la déclaration d’utilité publique (DUP) et parcellaire au regard d’une décision du conseil d’Etat du 21 février 1997.

La procédure en matière de déclaration d’utilité publique est régie par les dispositions des articles R. 11-3 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Ce code organise des modalités spécifiques d’accès aux documents élaborés dans ce cadre, qui varient en fonction du type d’enquête publique engagée et du déroulement de la procédure.

Le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit en effet la mise en ouvre de deux types d’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique : une enquête dite de "droit commun" et une enquête portant sur des opérations susceptibles d’affecter l’environnement et entrant à ce titre dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement.

La phase administrative précédant une déclaration d’utilité publique comporte quatre périodes distinctes :
- Avant l’ouverture de l’enquête publique, les documents définis à l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et à l’exception de la délibération décidant de demander une DUP, revêtent un caractère préparatoire et sont à ce titre temporairement non communicables.

- Pendant le déroulement de l’enquête publique, les documents du dossier soumis à l’enquête publique ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles R. 11-4 à R.11-13 de ce code, lorsque l’enquête publique est de droit commun, et suivant celles des articles R. 11-14-1 à R. 11-14-15, lorsqu’il s’agit d’une enquête entrant dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement. Ainsi il résulte de ces dispositions que, pendant cette phase, aucune disposition du code n’impose à l’autorité administrative compétente de fournir des photocopies des documents composant le dossier d’enquête. C’est ce qu’a d’ailleurs jugé le Conseil d’Etat dans son arrêt du 21 février 1997 n°105900, en considérant que le régime spécial mis en place par le code de l’expropriation dérogeait au régime général instauré par la loi du 17 juillet 1978.

S’agissant plus précisément des enquêtes publiques entrant dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement, la commission rappelle que, dans ce cadre, seules les associations de protection de l’environnement agréées au titre de l’article L. 141-1 de ce code, peuvent obtenir le dossier d’enquête publique en vertu de l’article L. 123-8. Cette procédure exclut en effet l’application des dispositions du chapitre IV du Titre II du code de l’environnement relatif à l’information et à la participation des citoyens, qui leur ouvre un droit d’accès très large aux informations relatives à l’environnement, en écartant notamment la possibilité de refuser l’accès aux documents qui s’inscrivent dans un processus préparatoire à l’adoption d’un acte qui n’est pas encore intervenu, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés et que la demande est formulée dans le cadre de la recherche d’informations relatives à l’environnement.

- Après la clôture de l’enquête publique et avant l’arrêté préfectoral déclarant l’utilité publique du projet, deviennent communicables le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur, en application de la loi du 17 juillet 1978 à laquelle renvoie l’article R. 11-14-15 du code de l’expropriation, dans le cadre d’une enquête publique entrant dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement, et en application de l’article R. 11-13 en cas d’enquête publique de droit commun.

- L’arrêté préfectoral portant déclaration d’utilité publique rend quant à lui communicable l’ensemble des pièces du dossier qui ne l’étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure en raison de leur caractère préparatoire.

La commission souligne toutefois que, lorsque le dossier soumis à enquête contient des informations relatives à l’environnement au sens des articles L.124-1 et suivants du code de l’environnement, dans leur rédaction issue de la loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire, ces informations deviennent également communicables en application de ces dispositions du code de l’environnement après clôture de l’enquête et dès lors qu’elles peuvent être regardées comme " achevées ".