chef de l’Inspection générale des affaires sociales

conseil 20074594 - Séance du 22/11/2007

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 22 novembre 2007, votre demande de conseil relative au caractère communicable, sous la forme d’une publication sur le site internet du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, du rapport IGAS n° 2007-105P, daté du mois d’août 2007, relatif à l’encadrement des programmes d’accompagnement des patients associés à un traitement médicamenteux, financés par les entreprises pharmaceutiques.

La commission estime que ce rapport, dont elle a pu prendre connaissance, constitue un document administratif soumis au droit d’accès garanti par la loi du 17 juillet 1978.

La commission relève cependant que le rapport a été rédigé, à la suite d’une lettre de mission adressée le 12 mars 2007 par le ministre de la santé et des solidarités au chef de l’inspection générale des affaires sociales, aux fins d’éclairer les travaux d’élaboration d’une proposition de loi annoncée, le 24 janvier 2007, par le président de la commission des affaires sociales du Sénat et, plus généralement, de contribuer aux adaptations normatives envisagées sur cette question par le gouvernement. La commission estime que le rapport revêt, en conséquence, un caractère préparatoire. Or, en application du deuxième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, « Le droit à communication (…) ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. » Ce motif, qui vise à préserver les possibilités d’adaptation et de réflexion indispensables à la préparation d’un projet de texte ou de décision, peut être invoqué par l’administration pour refuser la communication du document demandé tant que la ou les décisions qu’il prépare n’ont pas été adoptées. Toutefois, la commission estime qu’à la différence de motifs de refus énumérés, par exemple, au II de l’article 6, ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de refuser la communication d’un tel document et qu’elle peut prendre la décision de le communiquer ou de le publier avant que la ou les décisions qu’il prépare soient prises, sous réserve des éventuelles limites au droit d’accès que son contenu implique.

La commission rappelle que les documents administratifs préparatoires deviennent communicables, dans les conditions du droit commun, lorsque le processus de décision dans lequel ils s’inscrivent prend fin, soit parce que la décision est effectivement prise, soit parce que l’autorité compétente renonce à son projet ou qu’elle n’y donne pas suite dans un délai raisonnable, selon la nature et la difficulté de la décision préparée.

S’agissant du caractère communicable de ce rapport, la commission relève que, dans sa première partie, il dresse un historique de la situation actuelle en matière d’encadrement des programmes d’accompagnement des patients associés à un traitement médicamenteux : l’apparition de nouvelles pratiques des laboratoires, l’absence de textes communautaires et nationaux l’encadrant, la mise en place par l’AFSSAPS d’une procédure d’autorisation à laquelle les laboratoires ont consenti, la tentative parlementaire pour définir un cadre juridique approprié qui n’a pas abouti. Dans cette partie, le rapport fait état de pratiques de « programmes d’observance » par des entreprises qu’il nomme pour des spécialités qu’il cite également. La deuxième partie du rapport analyse les données du problème, les enjeux pour la santé publique que représentent les programmes d’observance et les risques de dérive vers une publicité en cas notamment de contact « direct » entre l’entreprise et le patient, au regard notamment de pratiques constatées à l’étranger. A ce titre, le rapport exprime de façon très nette des critiques à l’égard du comportement de la Commission européenne sur cette question lors de discussion récente de directives. Enfin, la troisième partie formule des recommandations.

La commission estime que les informations du rapport relatives à des programmes d’accompagnement déjà mis en place sont couvertes, en application du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, par le secret en matière industrielle et commerciale dans la mesure où elles permettent d’identifier les médicaments auxquels ils se rapportent et les entreprises qui les ont mis en œuvre. La protection de ce secret fait donc obstacle, sans préjudice des choix retenus par le législateur pour l’élaboration et la diffusion de ses propres documents de travail, à la divulgation par l’administration de ces informations à des tiers. En cas de communication ou de publication du rapport, les passages permettant d’identifier les médicaments et les entreprises devront être préalablement occultés.

La commission se demande également si la divulgation des passages du rapport exprimant des critiques de la position adoptée par la Commission européenne au sujet des programmes d’accompagnement des patients n’est pas de nature à porter atteinte aux relations entre celle-ci et les autorités françaises. Si tel est le cas, les dispositions du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 qui prévoient que « Ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte (…)/- à la conduite de la politique extérieure de la France ; (…) » peuvent justifier que ces mentions soient occultées à ce titre. S’agissant d’un document élaboré par les autorités françaises, il appartient à celles-ci de l’apprécier.

En définitive, la commission estime qu’après avoir perdu son caractère préparatoire et sous réserve de l’occultation préalable des informations non communicables à des tiers mentionnées ci-dessus, le rapport de l’inspection sera communicable de plein droit à toute personne qui en fera la demande.