préfet de Maine-et-Loire (direction des collectivités locales et de l’environnement)

conseil 20074704 - Séance du 6/12/2007

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 6 décembre 2007 votre demande de conseil relative à la définition de documents achevés dans le cadre d’une procédure nécessitant une enquête publique et au caractère communicable, à l’association de sauvegarde de l’Anjou, agréée au titre du code de l’environnement, des documents suivants relatifs à un dossier de demande d’autorisation au titre du volet eau qui doit être soumis à enquête publique selon les dispositions des articles R 11-4 à R 11-14 du code de l’expropriation :

1) un avis émis par un service de l’Etat sur le dossier d’instruction ;
2) les comptes rendus de deux réunions organisées par la préfecture ;
3) toutes les correspondances échangées avec le pétitionnaire depuis 2003 ;
4) le courrier de réponse émanant de la préfecture à l’attention de l’avocat de l’association,

La commission rappelle à titre liminaire qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. ». En vertu de ces dispositions, la commission distingue deux types de documents :

- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d’un document, qui précèdent l’élaboration d’un document complet et cohérent : ceux-ci ne peuvent être communiqués en l’état.

- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à la survenance de la décision finale qu’ils préparent.

S’agissant des informations relatives à l’environnement au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, la commission rappelle que celles-ci peuvent ne pas être communiquées lorsqu’elles figurent dans un document en cours d’élaboration (qui est alors considéré comme « inachevé »). En revanche, les dispositions des articles L. 124-1 et suivants de ce code ne permettent pas de rejeter une demande tendant à la communication de telles informations au motif qu’elles figurent dans des documents préparatoires.

Au vu de ces précisions, la commission considère que si les documents dont la communication vous est demandée constituent des documents achevés en la forme, ils revêtent néanmoins un caractère préparatoire, dans la mesure où ils s’inscrivent dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation au titre du volet eau du projet de modernisation et de sécurisation de l’usine de potabilisation de l’Ile au Bourg.

A cet égard, la commission précise que les règles générales énoncées ci-dessus doivent être combinées avec les dispositions particulières régissant la procédure en matière de déclaration d’utilité publique, codifiées aux articles R. 11-3 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Ce code organise des modalités spécifiques d’accès aux documents élaborés dans ce cadre, qui varient en fonction du type d’enquête publique engagée et du déroulement de la procédure.

Le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit en effet la mise en oeuvre de deux types d’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique : une enquête dite de "droit commun" et une enquête portant sur des opérations susceptibles d’affecter l’environnement et entrant à ce titre dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement.

La phase administrative précédant une déclaration d’utilité publique comporte quatre périodes distinctes :

- Avant l’ouverture de l’enquête publique, les documents définis à l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, à l’exception de la délibération décidant de demander une DUP, revêtent un caractère préparatoire et sont à ce titre temporairement non communicables. Il en va de même, par dérogation aux règles fixées par les articles L. 124-1 et suivants du code de l’environnement, des informations relatives à l’environnement.

- Pendant le déroulement de l’enquête publique, les documents du dossier soumis à l’enquête publique ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles R. 11-4 à R.11-13 de ce code, lorsque l’enquête publique est de droit commun, et suivant celles des articles R. 11-14-1 à R. 11-14-15, lorsqu’il s’agit d’une enquête entrant dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement. Ainsi il résulte de ces dispositions que, pendant cette phase, aucune disposition du code n’impose à l’autorité administrative compétente de fournir des photocopies des documents composant le dossier d’enquête. C’est ce qu’a d’ailleurs jugé le Conseil d’Etat dans son arrêt du 21 février 1997 n° 105900, en considérant que le régime spécial mis en place par le code de l’expropriation dérogeait au régime général instauré par la loi du 17 juillet 1978.

S’agissant plus précisément des enquêtes publiques entrant dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement, la commission rappelle que, dans ce cadre, seules les associations de protection de l’environnement agréées au titre de l’article L. 141-1 de ce code, peuvent obtenir le dossier d’enquête publique en vertu de l’article L. 123-8.

- Après la clôture de l’enquête publique et avant l’arrêté préfectoral déclarant l’utilité publique du projet, deviennent communicables le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur, en application de la loi du 17 juillet 1978 à laquelle renvoie l’article R. 11-14-15 du code de l’expropriation, dans le cadre d’une enquête publique entrant dans le champ des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l’environnement, et en application de l’article R. 11-13 en cas d’enquête publique de droit commun. Les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, que comportent les pièces du dossier, deviennent également communicables à toute personne qui en fait la demande.

- L’arrêté préfectoral portant déclaration d’utilité publique rend quant à lui communicable l’ensemble des pièces du dossier qui ne l’étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure en raison de leur caractère préparatoire.

En l’espèce, la commission considère que, dans la mesure où il semble qu’il n’a pas encore été procédé à l’ouverture de l’enquête publique, les documents sollicités doivent être regardés comme des documents préparatoires, comme tels exclus temporairement du droit à communication. Dès lors que la demande émane d’une association agréée pour l’environnement, le dossier d’enquête publique lui sera communicable à compter de l’ouverture de l’enquête publique.

La commission relève toutefois que le document visé au point 4 peut d’ores et déjà être communiqué à l’association de la Sauvegarde de l’Anjou en application du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, dès lors qu’il s’agit de la réponse que vous avez adressée au conseil de cette association.