président du conseil régional de Bretagne

conseil 20092706 - Séance du 5/11/2009

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 5 novembre 2009 votre demande de conseil relative à la possibilité pour la Région d’autoriser La Poste à réutiliser, pour l’illustration d’enveloppes prépayées, la photographie d’une commune bretonne réalisée par un agent du service régional de l’inventaire du patrimoine culturel, alors qu’en application des articles L.131-3-1 et L.131-3-2 du code de la propriété intellectuelle, le photographe, agent public, conserve des droits de propriété intellectuelle et d’exploitation commerciale sur son oeuvre.

I.Sur le cadre juridique

La commission rappelle qu’en vertu du c) de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, sont exclues du champ des informations publiques, pour lesquelles cet article pose un principe de libre réutilisation, les informations contenues dans des documents « sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle ». Votre demande de conseil conduit donc à s’interroger sur le point de savoir si les agents publics peuvent être regardés comme des « tiers » détenant des droits de propriété intellectuelle au sens de ces dispositions.

Il résulte des dispositions de l’article L. 111-1 du code de la propriété intellectuelle, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative aux droits d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information (DADVSI), que les agents publics de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics administratifs, des autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité morale et les agents de la Banque de France sont titulaires des droits d’auteur sur les œuvres de l’esprit qu’ils créent, sous réserve, s’agissant des auteurs d’œuvres dont la divulgation est soumise à un contrôle préalable de l’autorité hiérarchique, des dispositions des articles L. 121-7-1 et L. 131-3-1 à L. 131-3-3 du même code.

S’agissant des droits moraux, l’article L. 121-7-1 prévoit que le droit de divulgation reconnu à l’agent public « qui a créé une oeuvre de l’esprit dans l’exercice de ses fonctions ou d’après les instructions reçues s’exerce dans le respect des règles auxquelles il est soumis en sa qualité d’agent et de celles qui régissent l’organisation, le fonctionnement et l’activité de la personne publique qui l’emploie ». En particulier, l’agent ne peut s’opposer à la modification de l’œuvre décidée dans l’intérêt du service par l’autorité investie du pouvoir hiérarchique, lorsque cette modification ne porte pas atteinte à son honneur ou à sa réputation. Il ne peut pas non plus exercer son droit de repentir et de retrait, sauf accord de l’autorité investie du pouvoir hiérarchique. Ces dispositions sont cohérentes avec celles de l’article 9 de la loi du 17 juillet 1978, qui prévoient que le droit de communication s’exerce sans préjudice des droits de propriété littéraire et artistique.

S’agissant des droits patrimoniaux, qui font plus particulièrement l’objet de votre demande de conseil, les deux premiers alinéas de l’article L. 131-3-1 du même code, transposés aux agents des collectivités territoriales par l’article L. 131-3-2, prévoient que : « Dans la mesure strictement nécessaire à l’accomplissement d’une mission de service public, le droit d’exploitation d’une oeuvre créée par un agent de l’Etat dans l’exercice de ses fonctions ou d’après les instructions reçues est, dès la création, cédé de plein droit à l’Etat. / Pour l’exploitation commerciale de l’oeuvre mentionnée au premier alinéa, l’Etat ne dispose envers l’agent auteur que d’un droit de préférence. (…) ». L’article L. 131-3-3 renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de fixer les modalités d’application de ces dispositions, notamment les modalités de l’intéressement de l’agent lorsque la collectivité retire un avantage d’une exploitation, commerciale ou non, de l’œuvre qu’il a créée. Ce décret n’a pas été publié à ce jour.

La commission estime qu’il résulte des termes mêmes du premier alinéa de l’article L. 131-3-1 précité, éclairés par les travaux préparatoires de la loi du 1er août 2006, que le législateur a entendu limiter strictement la cession du droit d’exploitation de l’agent public sur l’œuvre de l’esprit qu’il crée dans l’exercice de ses fonctions ou d’après les instructions qu’il a reçues au profit de la collectivité qui l’emploie à l’hypothèse dans laquelle l’exécution des missions de service public dont cette collectivité est investie se trouverait entravée ou rendue plus difficile par l’absence de cession.

Or, la commission considère que le régime de réutilisation des informations publiques défini au chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 n’investit pas les autorités administratives d’une mission de service public, mais leur impose seulement des obligations légales, assorties de la faculté de valoriser ces informations par la perception de redevances et de la possibilité de saisir la commission en cas de méconnaissance, par le réutilisateur, des règles auxquelles il est soumis. S’il ressort de l’avis du conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique sur le projet de loi DADVSI que, aux yeux de cette autorité, la « diffusion des données publiques » est une mission de service public des administrations, la commission considère en tout état de cause que cette expression ne vise que l’accès aux documents administratifs, notamment par le biais de la diffusion publique mentionnée à l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sans préjudice des conditions de réutilisation par les tiers des informations qu’ils contiennent.

La commission constate en outre que les dispositions du c) de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 ont précisément pour objet d’éviter que l’administration ne dispose librement des informations sur lesquelles d’autres personnes qu’elle-même détiennent les droits d’exploitation, afin de ne pas priver d’effet les dispositions du code de la propriété intellectuelle. En l’espèce, dénier la qualité de « tiers » à l’agent public et admettre que les œuvres sur lesquelles il détient des droits d’auteur contiennent des informations publiques soulèverait d’ailleurs d’importantes difficultés de combinaison des dispositions du chapitre II de cette loi avec celles de l’article L. 131-3-1 du code de la propriété intellectuelle. Il résulte en effet du deuxième alinéa de cet article que l’Etat et les collectivités territoriales ne disposent que d’un droit de préférence pour l’exploitation commerciale de l’œuvre. Or, permettre aux collectivités d’autoriser la réutilisation commerciale de cette œuvre par des tiers sur le fondement des articles 15 et 16 de la loi du 17 juillet 1978, dans les conditions prévues par une licence qu’elles élaborent, reviendrait à contourner ce droit de préférence et à priver l’agent auteur du droit d’exploiter lui-même son œuvre ou de s’opposer à une réutilisation commerciale. Enfin, si l’article 15 permet d’inclure dans l’assiette de la redevance une « rémunération au titre des droits de propriété intellectuelle », seuls les droits d’auteur de l’administration paraissent visés par cette formulation.

Il résulte de tout ce qui précède que, hors le cas où les droits d’exploitation auraient été cédés contractuellement à l’administration par l’agent dans les conditions de droit commun du code de la propriété intellectuelle, les informations contenues dans des documents sur lesquels des agents publics détiennent des droits de propriété intellectuelle ne peuvent, en l’état actuel des textes, être regardées comme des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978. Leur réutilisation par les tiers (autres que la collectivité employeur), qu’aucune disposition de portée générale n’interdit par ailleurs, n’est pas régie par le chapitre II du titre Ier de cette loi, mais par les règles de droit commun fixées par le code de la propriété intellectuelle, que la commission n’a pas reçu compétence pour interpréter.

II.Application au cas d’espèce

La commission constate en premier lieu que le document sur lequel porte votre demande de conseil, dont elle n’a pu prendre connaissance, est une photographie prise par un agent du service régional de l’inventaire du patrimoine culturel. Il vous appartient tout d’abord d’apprécier si, eu égard notamment à l’originalité de cette photographie (qualité esthétique, angle de la prise de vue…), celle-ci peut être qualifiée d’œuvre de l’esprit.

Si tel est le cas, cette photographie doit être regardée comme une œuvre personnelle de l’agent, intégrée dans l’œuvre composite qu’est l’inventaire du patrimoine culturel, et non une œuvre collective, au sens de l’article L. 113-2 du code de la propriété intellectuelle, sur laquelle la collectivité détiendrait les droits de propriété intellectuelle. Si, en vertu de l’article L. 131-3-1 du même code, le droit d’exploitation que détient l’agent sur cette œuvre dont il est l’auteur a été cédé de plein droit à la Région qui l’emploie, pour l’accomplissement de ses missions de service public, parmi lesquelles l’élaboration de l’inventaire du patrimoine culturel, cette cession ne s’étend pas à la mise à disposition de la photographie au profit d’un tiers, comme La Poste, en vue de sa réutilisation par ce dernier. Dès lors qu’il ne ressort pas des éléments que vous avez fournis à la commission que l’agent aurait, au-delà des dispositions de cet article L. 131-3-1, cédé son droit d’exploitation par contrat écrit à la Région, la réutilisation de ce document ne saurait être régie par les dispositions du chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978.

Il appartient à La Poste de solliciter l’accord de l’agent et de convenir avec lui, le cas échéant, des modalités de cession du droit d’exploitation dans les conditions de droit commun du code de la propriété intellectuelle.