ministre du travail, de l’emploi et de la santé

conseil 20114982 - Séance du 22/12/2011

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 22 décembre 2011, votre demande de conseil relative au caractère communicable d’une réponse ou d’une analyse d’une mission juridique du Conseil d’Etat (MJCE) portant sur un point juridique particulier, et notamment aux points de savoir :
a) si cette analyse vaut " avis du Conseil d’Etat " au sens du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ;
b) en cas de réponse négative à la question précédente, si cette analyse peut être considérée comme un document intermédiaire ou préparatoire à une décision administrative au sens du deuxième alinéa de l’article 2 de la même loi.

La commission rappelle qu’aux termes du 1° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, les " avis du Conseil d’Etat et des juridictions administratives " ne sont pas communicables.

La commission relève ensuite que l’article R. 137-3 du code de justice administrative dispose que : " Les ministres peuvent demander au vice-président du Conseil d’Etat que des membres du Conseil d’Etat apportent leur concours aux travaux de leur administration. Ils peuvent en outre demander au vice-président du Conseil d’Etat que ces membres soient réunis en une mission. En ce cas, le président de la mission est désigné d’un commun accord par le ministre et par le vice-président du Conseil d’Etat. Le président de la section administrative dont relève le ministère intéressé veille à ce que la mission assure la liaison nécessaire entre la section et le ministère ; il peut charger le président ou les membres de la mission d’établir les rapports des textes présentés à la section par le ministère ou d’assister le rapporteur dans sa tâche. Les membres du Conseil d’Etat ou les missions prévus au présent article peuvent être chargés de donner leur avis sur les questions juridiques intéressant le ministre ou les organismes qui en dépendent (...) et plus généralement de lui faire des propositions sur la solution des problèmes qu’il leur soumet. "

La commission considère qu’à la différence des avis émis par le Conseil d’Etat en vertu des articles L. 112-1 et L. 112-2 du code de justice administrative, les avis émis par les missions juridiques créées en application des dispositions de l’article R. 137-3 du même code, qui n’engagent que les membres de ces missions et ne sauraient être regardés comme rendus par le Conseil d’Etat lui-même, ne constituent pas des " avis du Conseil d’État " au sens des dispositions du 1° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et ne sont donc, par suite, pas soustraits à ce titre du champ du droit d’accès instauré par l’article 2 de cette même loi.

La commission estime, en revanche, que ces avis peuvent, dans certains cas, revêtir un caractère préparatoire, qui s’oppose alors temporairement à leur communication, lorsqu’ils s’inscrivent dans le cadre de la préparation d’un texte ou d’une décision que l’administration n’a pas encore pris ou à l’adoption desquels elle n’a pas, dans un délai raisonnable, renoncé. La commission insiste cependant sur le fait que ces avis ne sauraient être regardés comme revêtant systématiquement, par principe, un caractère préparatoire, notamment lorsqu’ils se prononcent sur une question juridique indépendamment de la préparation d’un texte ou d’une décision administrative.

En l’espèce, la commission constate que l’analyse rendue par la mission juridique du Conseil d’Etat constituée auprès de votre ministère en vertu de l’arrêté du 14 mars 1995 et relative au statut des étudiants médicaux et aux droits qui en résultent, préconise notamment des modifications de ce statut et indique les modalités pouvant être suivies à cette fin. Elle relève par ailleurs que, selon les indications que vous lui avez transmises, vous entendez engager des discussions avec les autres ministres concernés afin d’étudier la possibilité de telles modifications. La commission en déduit que cette analyse revêt, en l’état, un caractère préparatoire et est, à ce titre, temporairement exclue du droit d’accès institué par la loi du 17 juillet 1978. Elle précise que ce document deviendra, en revanche, communicable à toute personne en vertu de l’article 2 de cette loi, dès qu’il aura perdu ce caractère.