président du conseil régional de Bourgogne

conseil 20122417 - Séance du 5/07/2012

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 5 juillet 2012 votre demande de conseil sur un projet de délibération du conseil régional fixant, pour les informations contenues dans les documents produits ou reçus par le service régional de l’inventaire, le tarif de la redevance perçue pour leur réutilisation et approuvant une licence type pour cette réutilisation.

A titre liminaire, la commission rappelle, ainsi qu’elle l’avait fait dans le conseil n° 20112924 du 26 juillet 2011 qu’elle vous a adressé, qu’il revient à l’autorité administrative compétente, en vertu de l’article 11 de la loi du 17 juillet 1978, de fixer les conditions dans lesquelles s’exerce, en ce qui concerne les informations contenues dans les documents détenus par des services culturels tels que les services régionaux d’inventaire, auxquels ne s’appliquent pas les articles 12 à 18 de cette loi, la liberté de réutilisation des informations publiques consacrée par l’article 10 de la même loi. Cette autorité doit toutefois élaborer ces règles dans le respect des autres dispositions législatives et réglementaires en vigueur, notamment la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, en ce qui concerne les données à caractère personnel, et le code de la propriété intellectuelle, ainsi que des principes généraux du droit, en particulier le principe d’égalité devant le service public, et des règles dégagées par le juge, notamment en matière de fixation des redevances pour service rendu au paiement desquelles la réutilisation peut être subordonnée.

A ce dernier égard, la commission estime que le montant de la redevance peut légitimement tenir compte du coût de production, de collecte et de mise à disposition des informations dont la réutilisation est sollicitée. De même, le montant de la redevance peut tenir compte, le cas échéant, lorsque les informations en cause contiennent des données personnelles que l’administration doit anonymiser préalablement à la réutilisation, du coût induit par une telle opération. En outre, les services culturels peuvent intégrer dans le montant de la redevance une rémunération raisonnable des investissements afférents à la production ou à la mise à disposition des documents. De façon plus générale, ainsi qu’en a jugé le Conseil d’Etat dans sa décision Syndicat national de défense de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital et Syndicat national de chirurgie plastique reconstructrice et esthétique (Assemblée, 16 juillet 2007, n° 293229 et 293254), une redevance peut tenir compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire.

En revanche, le principe d’égalité s’oppose à ce que des réutilisateurs se trouvant dans une situation comparable soient traités de manière différente, de même que les principes généraux du droit de la concurrence interdisent la mise en place de conditions tarifaires de réutilisation qui ne seraient pas transparentes et orientées vers les coûts.

1. En l’espèce, la commission constate que les tarifs prévus par le projet de délibération sur lequel vous la consultez, qui ne définit une grille tarifaire que pour les documents iconographiques, varient, pour chaque image numérique fournie par le service régional, en fonction du type de support de la réutilisation, de son format et du nombre d’exemplaires issus de la réutilisation. La commission estime qu’il s’agit de critères objectifs et rationnels de la valeur économique, pour le réutilisateur, des images fournies par le service. Bien qu’elle ne dispose pas des éléments sur la base desquels vous avez établi les tarifs correspondant à ce barème, ceux-ci ne lui paraissent pas, en l’état, déraisonnables.

S’agissant en revanche des exonérations de redevance prévues à l’article 3 du projet de délibération, la commission rappelle tout d’abord qu’en vertu du dernier alinéa de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, l’échange d’informations publiques entre les autorités chargées d’une mission de service public, aux fins de l’exercice d’une telle mission, ne constitue pas une réutilisation régie par cette loi. La commission estime, par suite, que le traitement de tels échanges d’informations devrait être clairement différencié de celui des réutilisations répondant à la définition retenue par la loi, et ne pas faire l’objet, par suite, de dispositions les exonérant des redevances de réutilisation mais être mentionné, tout au plus, comme échappant au champ d’application de ces redevances et relevant d’un autre régime. Il en va notamment ainsi de l’utilisation des documents par la justice et les services de police et de gendarmerie dans leur action contre les vols d’objets d’art, ou par les collectivités territoriales, les services d’archives, les musées, les bibliothèques et les établissements d’enseignement et de recherche, pour les besoins de leur mission, lorsque celle-ci présente le caractère d’une mission de service public.

Par ailleurs, si l’exonération de redevance dont bénéficieraient les réutilisations à caractère non commercial ne paraît pas contraire aux principes généraux qui ont été rappelés plus haut, la commission relève le caractère particulièrement restreint de la définition de telles réutilisations non commerciales, au A de l’article 3 du projet de délibération. Il lui semble qu’une partie des cas d’exonérations prévus au B relève en réalité de la catégorie générale des réutilisations à caractère non commercial, s’agissant par exemple de l’utilisation des documents par les enseignants et les chercheurs pour les besoins de leur activité d’enseignement ou de recherche.

En outre, la commission estime que les exemptions de redevance fondées, au sein de la catégorie des réutilisations à des fins commerciales, sur le statut du bénéficiaire ou sur la conclusion d’une convention avec la région et non sur les caractéristiques économiques des opérations portent atteinte tant aux règles de la concurrence qu’au principe d’égalité. Ces principes lui paraissent ainsi exclure, notamment, d’assujettir sur ce seul fondement à une redevance, dans des conditions différentes, pour un même type de réutilisation à des fins commerciales, une société n’ayant pas passé de convention avec la région, une société ayant passé un tel accord, une association et, pour autant qu’elle soit habilitée à exercer une activité commerciale, une personne publique. La commission estime donc indispensable de réviser, dans un sens conforme au principe d’égalité et aux règles de concurrence, les conditions d’exonération que prévoit votre projet. Elle précise à cet égard que la conclusion d’une convention ne dispense pas de l’obligation d’établir le tarif sur des critères objectifs et transparents.

2. S’agissant du projet de licence type, la commission observe que l’article 5 fait entrer dans le champ des règles applicables à la réutilisation des opérations dites par ce projet « à usage interne » qui, ne s’accompagnant d’aucune intégration de ces informations à des produits ou des services destinés à des tiers, constituent en réalité, non une réutilisation au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 mais le prolongement normal de l’exercice du droit d’accès. La commission estime également que la distinction opérée entre les finalités commerciales ou non commerciales de la réutilisation mériterait d’être clarifiée, dans la mesure, en particulier, où votre projet mentionne dans l’une et l’autre catégorie l’élaboration de produits et de services destinés à être mis à disposition de tiers « gracieusement » ou « à titre gratuit ».

L’interdiction, qui figure à l’article 7, de réutiliser les informations transmises pour une finalité distincte de celle qui sera décrite à l’article 5 de la licence délivrée par l’administration, conduit la commission à vous rappeler, sans qu’il y ait de conséquence à en tirer pour la rédaction de ces deux articles, que conformément au principe de liberté de réutilisation des informations publiques posé à l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 , l’administration ne dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire lui permettant d’apprécier l’opportunité de faire droit ou non à une demande de réutilisation des informations publiques détenues par le service régional d’inventaire. Un refus de licence ou de modification de licence inspiré par la finalité de la réutilisation ne peut donc être légalement fondé que si l’interdiction ou la restriction de réutilisation qui en découle repose sur une autre disposition législative en vigueur, ou si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et qu’elle est proportionnée à la sensibilité des données en cause ainsi qu’à la nature de l’usage envisagé.

La commission rappelle ensuite que la clause de garantie de la région par le titulaire de la licence, en cas de dommages subis par les tiers, qui figure au second alinéa de l’article 9 du projet, ne sera, en tout état de cause, pas opposable aux tiers, qui pourront toujours mettre en cause la responsabilité de la région ou du réutilisateur selon les règles ordinaires du droit civil et du droit administratif.

En ce qui concerne l’éventualité d’une cession de licence, que l’article 11 du projet interdit, conformément au régime ordinaire des décisions administratives, la deuxième phrase de cet article pourrait être clarifiée en faisant apparaître non que la transformation de la personne morale titulaire de la licence ou la succession d’une autre personne au titulaire de la licence sont assimilés à une telle cession interdite, mais au contraire qu’ils ont pour effet de mettre fin au bénéfice de la licence.

Enfin, pour la bonne information du titulaire de la licence, l’article 13, qui prévoit la confidentialité des renseignements que celui-ci confie à l’administration, devrait faire expressément réserve de l’application des dispositions de la loi du 17 juillet 1978, qui peuvent vous imposer la communication à des tiers de certains documents administratifs relatifs au titulaire de la licence, sans toutefois permettre la divulgation des informations protégées par le secret en matière commerciale et industrielle, conformément aux articles 2 et 6 de cette loi.