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Dossier : Les modalités de communication des documents administratifs

Répondre aux demandes de communication de plus en plus nombreuses pose à l’administration, au-delà des questions juridiques, des difficultés d’ordre pratique. Une meilleure connaissance des obligations en matière d’accès peut aider à mettre en place des procédures pour traiter les demandes et réduire ainsi les motifs d’insatisfaction et les litiges potentiels avec les demandeurs.

La formulation de la demande

La présentation d’une demande écrite est, évidemment, fortement recommandée pour des motifs tenant à l’administration de la preuve. Toutefois, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit d’obligation pour le demandeur de formuler sa demande par écrit (20120001), l’administration ne peut donc pas le contraindre à se plier aux formalités qu’elle mettrait en place. Ainsi une demande orale ou un courriel envoyé à une adresse électronique indiquée sur le site de la collectivité est recevable (20136033).
De même, la loi ne prévoit pas que le demandeur justifie d’un intérêt pour agir, qu’il motive sa demande ou qu’il fasse état d’une qualité particulière. Cette condition peut toutefois être exigée (production d’une pièce d’identité ou d’un mandat, sauf pour les avocats, 20131379) pour les documents dont l’accès est limité aux personnes intéressées.
La demande doit en revanche être suffisamment précise pour que l’administration puisse identifier les documents dont la communication est sollicitée (20133008). Le demandeur peut être invité à préciser les documents et le mode de communication qu’il souhaite, ce qui est préférable à une absence de réponse de la part de l’administration.

La loi du 17 juillet 1978 crée une obligation de communication de documents existants, mais ne crée pas d’obligation de répondre aux demandes de renseignements, d’élaborer un nouveau document, ou de délivrer d’une copie certifiée conforme (20112425).

La communication au choix du demandeur

L’article 4 de la loi prévoit que le demandeur peut choisir l’un des trois modes d’accès : la consultation gratuite sur place (20130796), la reproduction à ses frais, ou l’envoi par courrier électronique (20132873) et sans frais.
En cas de demande de simple consultation, l’administration peut définir des horaires d’accès ou organiser des rendez-vous entre ses services et les demandeurs (20130978). Les modalités de consultation sur place (20132920), et notamment la présence d’un agent communal, relèvent des pouvoirs d’organisation de l’administration. Cette présence est souhaitable si elle permet une consultation dans de meilleures conditions de sécurité.

La prise de photographie par le demandeur à l’occasion de la consultation sur place des documents n’est ni prévue ni exclue par les textes. L’administration n’est donc pas tenue d’accepter, mais elle doit apprécier selon les circonstances (état du document ou absence d’autres moyens de reproduction, 20104697et 20136009).

Dès lors que les documents demandés existent en version numérique, il n’est pas possible de refuser leur communication sur support numérique ou par courriel (20103177).

La liberté de choix du demandeur s’exerce dans la limite des possibilités techniques de l’administration. Ainsi la loi n’impose pas la délivrance de copie sur un support ou dans un format différent de celui qui est utilisé par les services (20123871 ; 20130326). De même, le mode de communication choisi ne doit pas nuire à la préservation et à la bonne conservation du document : dans certains cas la consultation est préférable à la copie ou au contraire la consultation risque d’endommager le document, comme dans le cas des registres paroissiaux (20071664).

Un délai maximum d’un mois pour répondre, mais des aménagements sont possibles

Lorsque la demande porte sur un nombre important de documents (un dossier de PLU par exemple), l’administration est en droit de proposer une consultation sur place suivie de la délivrance de photocopies des éléments sélectionnés par le demandeur (20132937). De même, l’administration a la possibilité d’étaler dans le temps la communication afin qu’elle reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services, notamment dans le cas des petites communes (20131922).
La communication doit cependant intervenir dans le délai d’un mois après la réception de la demande (20131753). Passé ce délai, le silence gardé par l’administration vaut refus tacite de communication. Le demandeur peut alors saisir la CADA d’une demande d’avis et, si le litige persiste, il peut saisir le juge administratif deux mois après la saisine de cette commission.
Dans des cas très exceptionnels, la CADA a admis récemment que la délivrance des documents peut s’étaler au-delà du délai d’un mois, mais, dans tous les cas, il est recommandé d’informer le demandeur en cas de difficulté dans le traitement de sa demande (20131922).

Le coût de reproduction peut être mis à la charge du demandeur

Le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 d’application de la loi du 17 juillet 1978 donne à son article 35 les principes de la tarification applicable. L’arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001 précise des montants maximum : 0,18 € la page en format A4 ; 1,83 € la disquette ; 2,75 € le cédérom. Il s’agit là de montants maximum, les coûts marginaux des photocopies étant souvent très inférieurs (20130909, 20131402).
Si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction adaptés, ce qui est fréquent pour les plans d’urbanisme par exemple, elle peut recourir à un prestataire de services extérieur pour la réalisation de copies. Il lui appartient de faire établir un devis auprès du prestataire et d’en aviser le demandeur (20130595).
Dans tous les cas, le demandeur doit être avisé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable peut être exigé.

L’absence de régie de recettes permettant d’encaisser le paiement des frais ne peut pas être utilement invoquée pour faire obstacle à la délivrance de copies (20073084, 20074485).

Quand une demande peut-elle être considérée comme abusive ?

La loi du 17 juillet 1978 prévoit expressément (art. 2) que « l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique ».
La jurisprudence a reconnu abusives des demandes qui avaient manifestement pour objet de perturber le fonctionnement du service public. Les principaux critères retenus pour cette qualification sont : le nombre de demandes et le volume de documents demandé ; le caractère répétitif et systématique des demandes, notamment sur un même sujet ; la volonté de nuire à l’administration ou de la mettre dans l’impossibilité matérielle de traiter les demande (20131095).

Le caractère abusif s’apprécie demande par demande, et non pas en considération du demandeur lui-même, de l’objectif qu’il poursuit ou de l’opportunité de communiquer ou non un document.

De manière générale, la CADA recommande de privilégier un aménagement des modalités de communication compatible avec le bon fonctionnement de l’administration, notamment par un échelonnement dans le temps et la recherche d’une solution négociée avec le demandeur, plutôt que d’opposer le caractère abusif de la demande (20133008). Motiver un refus de communication par le caractère abusif de la demande suppose de pouvoir justifier en quoi elle excède les obligations que le législateur a entendu mettre à la charge de l’administration.

La diffusion publique des documents lève l’obligation de communication

La loi (art. 2) ne fait pas obligation à l’administration de communiquer les documents qui font l’objet d’une diffusion publique (édition, mise en ligne sur le site de la collectivité...) (20130095, 20130461). Précisons que l’affichage ou la diffusion dans la presse ne peuvent pas être regardés comme une diffusion publique laquelle se définit comme permettant effectivement aux citoyens d’accéder, à un coût modique, aux informations quel que soit leur lieu de résidence.

L’intérêt de mettre en ligne les documents librement communicables – ne comportant pas de données à caractère personnel – que l’administration détient est ne pas avoir à répondre à des demandes ponctuelles de communication. Elle décharge les services d’opérations qui peuvent s’avérer très lourdes et donne une image positive de gestion transparente.