Juillet et août 2010 - Lettre d'information - N°7

La Commission suspend pour un mois ses séances et une seule lettre vous est adressée pour les mois de juillet et août. Elle comporte la synthèse d’une étude de droit comparé de l’accès aux documents administratifs qui est mise en ligne sur le site, accessible depuis la rubrique « Le droit d’accès ». Ce travail a été réalisé notamment à partir des informations transmises par les ambassades de France en Suède, Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni et États-Unis. Il sera complété ultérieurement par une comparaison du droit de réutilisation.

À ce sujet, l’importante série d’avis sur la réutilisation des archives publiques, annoncée le mois dernier, ne fera l’objet d’une présentation dans la lettre qu’au mois de septembre. Elle présentera en outre un important avis sur une demande inédite soumise à la commission en matière de bioéthique.

La Commission souhaite à tous de bonnes vacances.

Avis signalés

20102600

Les conditions de réutilisation de la base des données des installations classées pour la protection de l’environnement

Le ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer a refusé la communication des informations sollicitées, en vue d’une réutilisation commerciale, en indiquant que la base de données consolidée au niveau central actuellement disponible ne concerne que les installations classées pour la protection de l’environnement faisant l’objet d’une procédure d’autorisation, et non celles soumises à déclaration, soit uniquement 10 % des 500 000 établissements que compte la France. L’extraction de la base de données et la compilation des informations que le demandeur souhaite réutiliser nécessiteraient la mise en place d’un nouveau traitement informatique. Le ministre a également indiqué qu’une base de données relative à la nomenclature et la localisation par commune des installations classées en fonctionnement et soumises à autorisation est accessible en ligne sur internet à l’adresse suivante : http://installationsclassees.ecologie.gouv.fr.

La commission estime que les dispositions du code de l’environnement ne peuvent pas être interprétées comme imposant à l’administration de créer ou d’adapter des documents pour répondre à une demande lorsque cela entraînerait pour elle des efforts disproportionnés.

20102141

Précisions sur les modalités de communication des informations environnementales contenues dans un dossier « plan d’eau »

La Commission constate que les dossiers « plan d’eau » comportent des informations relatives à l’environnement, notamment l’incidence sur le milieu aquatique des installations ou des activités envisagées.

Cependant, l’intérêt particulier de l’avis est qu’il apporte des précisions sur la dissociation des informations environnementales d’un document ou d’un dossier qui ne porte pas exclusivement sur l’environnement. La notion d’information, qui une des particularités du régime de l’accès en matière d’environnement, implique en effet d’évaluer l’étendue de l’obligation de communication de l’autorité saisie.

20102809

La CADA n’est pas compétente pour se prononcer sur le caractère communicable de l’acte d’état civil étranger versé au dossier d’une demande de visa rejetée par un consulat

La commission rappelle que le dossier administratif d’un ressortissant étranger demandant la délivrance d’un visa est communicable à l’intéressé, sur le fondement des dispositions du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve des dispositions du I du même article.

La commission considère toutefois que les documents d’état civil de l’étranger ne sont pas des documents administratifs et qu’elle n’est, par suite, pas compétente pour se prononcer sur leur communicabilité.

20102822

Les documents relevant de l’organisation interne d’une personne morale de droit privé, chargée d’une mission de service public ne constituent pas des documents administratifs

La commission observe que, bien qu’en vertu des critères posés par le Conseil d’État, l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) doive être considérée comme une personne morale de droit privé chargée de l’exécution d’une mission de service public, tous les documents que l’Association produit ou détient n’entrent pas pour autant dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978.

En effet, la commission estime que les documents relatifs au fonctionnement interne de l’organisme, et plus précisément, ceux relatifs à la gestion de son personnel sont dépourvus de tout lien avec l’exécution de sa mission de service public et ne sauraient, dès lors, constituer des documents administratifs.

Autres avis mis en ligne

20102693 Environnement/Stockage de déchets radioactifs
20102729 Environnement/Nuisances sonores et olfactives
20102799 Justice/Dossier administratif d’un magistrat
20102800 Fiscalité/Fiche de proposition de vérification
20102825 Environnement/dossier de projet de décharge

Les documents portant sur la réalisation d’un marché public de travaux sont communicables au sous-traitant d’un lot après occultation des mentions protégées par le secret en matière commerciale et industrielle

Le TA confirme dans son jugement un avis rendu par la CADA sur la même affaire, et enjoint le président du syndicat intercommunal sollicité de communiquer au demandeur des documents portant sur la réalisation d’un marché public de travaux, dont : l’acte de l’engagement du marché, le procès-verbal du bâtiment en cause, les procès-verbaux des réunions de chantier, et la preuve comptable que le syndicat s’est acquitté auprès de l’entreprise engagée du prix des travaux réalisés.
Il est à noter que le TA a rejeté l’argument avancé par le syndicat intercommunal concernant l’impossibilité face à laquelle il se trouverait d’effectuer les occultations nécessaires pour réaliser une version communicable des documents.

TA de Versailles, 02/07/2010, n° 0911831

Quand la protection de l’auteur du document fait obstacle à sa communication

Le TA a, dans deux affaires similaires, confirmé les avis rendus par la commission (20081111 et 20094297) en déboutant les requérants de leurs demandes de communication de documents, pour l’un, des plaintes déposées à son encontre, pour l’autre, de la lettre de dénonciation rédigée par sa mère et la mettant en cause, au motif que leur communication révélerait le comportement des auteurs de ces documents et serait donc susceptible de leur porter préjudice.

TA de Clermont-Ferrand, 10/07/2010, n° 1000315 et TA de Versailles, 02/07/2010, n° 0806613

L’affichage des procès-verbaux des délibérations des conseils municipaux ne relève pas de la loi du 17 juillet 1978

Dans un arrêt récent, le Conseil d’Etat a annulé un jugement rendu par le tribunal administratif de Besançon, au motif que le régime de l’affichage des compte rendus des délibérations des conseils municipaux ne dépend pas des dispositions de la loi du 17 juillet 1978, mais de celles du code général des collectivités territoriales. Le CE tire ce raisonnement de l’article L. 2121-18 du ce code qui impose, au maire de chaque commune, une obligation légale d’affichage du compte rendu de chaque séance du conseil municipal, par la publication des extraits reflétant l’ensemble des points évoqués lors de cette séance.

CE, 02/07/2010, Commune de Mailleroncourt Saint-Pancras

Étude de droit comparé sur l’accès aux documents administratifs

Le principe du libre accès du public aux documents administratifs constitue l’une des pierres angulaires de toute société démocratique en garantissant la transparence des activités des administrations publiques. Aujourd’hui, la plupart des pays européens comme la Suède, l’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Italie, l’Espagne ainsi que les États-Unis ont reconnu ce droit aux citoyens.

Un droit reconnu récemment

La législation la plus ancienne est celle de la Suède, qui reconnaît le droit d’accès depuis 1776, droit réaffirmé par la loi constitutionnelle de 1974. Les législations des autres pays sont beaucoup plus récentes : le « Freedom of Information Act » (FOIA) aux États-Unis date de 1966 ; la constitution espagnole reconnaît le droit à l’information depuis 1978 ; l’Italie depuis la loi du 7 août 1990 ; en Grande-Bretagne les deux lois qui concernent le droit d’accès sont entrées en vigueur en 2005 ; et en Allemagne la loi fédérale sur le sujet est entrée en vigueur en 2006.

Comme en France, la liberté d’accès s’étend à tous les documents et informations détenus par l’administration publique, sous quelque forme que se soit, ce qui exclut le plus souvent les documents se rattachant directement au Gouvernement, au pouvoir juridictionnel ou au pouvoir législatif. Toutefois, en Grande-Bretagne, le droit à l’information s’étend aux assemblées parlementaires.

La Suède a le système le plus libéral, reconnaissant même aux agents publics la liberté d’expression et de partager avec des tiers les informations dont ils disposent.

Des limites au droit d’accès largement partagées : les documents non communicables

Le droit d’accès aux documents administratifs connaît des limites qui sont sensiblement les mêmes d’un pays à l’autre. Figurent parmi les motifs de refus de communication : la publication du document, comme en Allemagne ou en Grande-Bretagne ; partout la protection de la sécurité nationale, de la défense, de la politique étrangère, de la politique nationale monétaire ou économique, de la vie privée, du secret industriel et commercial. Dans la plupart des pays, les documents relatifs au déroulement des procédures juridictionnelles, ainsi que les documents concernant la prévention et la répression de la criminalité ne sont pas communicables. Comme dans le régime français, en Italie, en Allemagne et aux États-Unis, les actes préparatoires à des décisions ne sont pas communicables avant que les décisions soient prises.

Quelques variations sur les conditions d’accès

Dans certains pays, nombre de documents administratifs font l’objet d’une publication automatique et sont directement accessibles par les citoyens, comme aux États-Unis.

En l’absence de publication, le citoyen doit s’adresser à l’administration qui détient le document en respectant diverses conditions de fond et de forme. Dans la plupart des pays, la demande est ouverte à toute personne sans condition de nationalité ni de résidence, ce qui correspond au régime français. La Grande-Bretagne et les États-Unis exigent une demande écrite, alors qu’en Allemagne, comme en France, aucune forme n’est requise. L’administration dispose par la suite d’un délai d’environ un mois pour répondre.

Dans la plupart des pays, la communication d’un document ne donne pas lieu au paiement d’une redevance, sauf si les dépenses de l’administration dépassent un certain seuil, contrairement à la France, où l’administration peut toujours facturer les frais de reproduction et d’expédition. Cependant, en Allemagne, l’administration est en droit de facturer la communication selon des tarifs fixés par règlement.

Les différents organismes chargés de veiller au droit d’accès aux documents administratifs

Certains pays ont des organismes comparables à la CADA française, qui sont chargés de veiller au respect du droit d’accès aux documents administratifs.

En Allemagne, c’est le Commissaire fédéral de la protection des données et du droit à l’information, qui, au niveau fédéral, veille au respect du droit à l’accès, en plus de la protection des données personnelles. Autorité indépendante, le Commissaire a un rôle de conseil auprès des particuliers, des personnes morales, du Parlement et du Gouvernement et s’efforce de promouvoir la coopération européenne et internationale. Il peut contrôler les administrations du Bund et constater des violations. Comme la CADA française, il peut être saisi en cas de refus de communication. Dépourvu de tout pouvoir de sanction, le Commissaire ne peut rendre que des simples avis, qui n’ont pas de caractère contraignant.

En Italie, la Commission pour l’accès aux documents administratifs (CADA), comme la CADA française, est un organisme indépendant chargé de veiller spécialement à l’accès aux documents administratifs. Elle contrôle le respect de ce droit et peut rendre un avis en cas de refus de communication après audition des parties. Elle dispose d’un vrai pouvoir de décision et peut ordonner à l’administration de produire un document, l’administration ayant alors l’obligation de revoir sa décision.

La Grande-Bretagne a instauré, en Angleterre et en Écosse, un « Information Commissioner Office » (ICO), organisme indépendant, qui sert à garantir l’accès aux documents administratifs et qui veille également à la protection des données personnelles. L’« Information Commissioner » a une mission de conseil et contrôle le respect de la loi en prononçant des recommandations auprès des administrations. Il peut être saisi en cas de refus de communication et est en charge de l’éducation et de la sensibilisation des particuliers et des entreprises à l’accès à l’information. L’« Information Commissioner » peut rendre des ordonnances exécutoires, et dispose en outre d’un pouvoir de sanction et peut enfin infliger des amendes en cas d’atteinte au « Data Protection Act ».

L’Espagne dispose d’une entité particulière qui n’est pas comparable à la CADA : la Commission supérieure d’évaluation des documents administratifs, qui s’occupe des questions de conservation patrimoniale et du cycle de vie des documents administratifs.

Voies de recours en cas de refus de communication par l’administration

En cas de refus de communication, le demandeur dispose de plusieurs voies de recours : dans la plupart des pays, les citoyens peuvent former un recours gracieux ou hiérarchique auprès de l’administration. En Suède, le demandeur peut saisir l’Ombudsman du Parlement qui procède à une médiation.

Avant d’intenter un recours contentieux, les demandeurs peuvent s’adresser aux organismes spécifiques susmentionnés, lorsqu’il en existe un dans leur pays.

En Allemagne, la saisine du Commissaire fédéral n’est pas obligatoire et n’a pas d’effet suspensif sur les délais du recours contentieux. En Italie, les demandeurs peuvent intenter un recours devant la CADA italienne, ce qui suspend le délai pour le recours devant le tribunal administratif régional. En Grande-Bretagne, après avoir épuisé les voies de recours internes de l’administration, le demandeur peut s’adresser l’« Information Commissioner ».

Dans tous les pays, le demandeur peut intenter un recours contentieux devant les tribunaux pour faire valoir ses droits.

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