L’absence de condition de forme

L’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 6 juin 2005 considère comme document : « notamment, tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions ».

Il résulte de cette très large définition que la forme du document demandé importe peu : la définition donnée par la loi n’impose aucune condition de forme matérielle, puisque ce sont tous les écrits, enregistrements vidéo ou sonores ou informations automatisées qui doivent être communiqués. La liste donnée par la loi n’est pas limitative : la CADA a ainsi considéré que le caractère communicable d’un « dossier » devait s’étendre à toutes sortes de pièces qui peuvent le constituer, comme des factures, des devis, des contrats, des documents financiers, budgétaires et comptables (CE, 16 juin 1989, Office public d’HLM de la ville de Paris ; CE, 27 novembre 2000, Association Comité tous frères), des registres et rapport d’enquête (TA Toulouse, 16 février 1987, Dumeaux), des copies de concours…

Toutefois, l’existence d’un document suppose une matérialisation, sous forme d’écrit ou autre. Des informations qui ne sont ni consignées ni reproduites, des observations orales, des ébauches ou des annotations informelles ne méritent sans doute pas l’appellation de documents (TA Versailles, 31 janvier 1980, Union locale CGT Chesnay). Mais le seul fait qu’un écrit n’ait pas été dactylographié ne fait pas obstacle à sa qualification de « document » (avis n° 20011283 du 22 mars 2001).

Sont également considérés comme documents administratifs une pétition
(conseil n° 20051689 du 14 avril 2005), des analyses de contrôle de la qualité des eaux (conseil n° 20031467 du 27 mars 2003), des mandats de paiement (CE, 26 septembre 1986, Ville de Metz)…

La CADA a estimé qu’un rapport administratif peut prendre la forme d’une correspondance personnelle et qu’un cahier manuscrit tenu par le secrétaire des séances du conseil municipal était un document administratif original et complémentaire du procès-verbal officiel de séance, et non une version inachevée de ce dernier (conseil n° 20031223 du 27 mars 2003). Le Conseil d’État a jugé qu’un échange de lettres entre deux ministres peut constituer un document administratif (CE, 21 juillet 1989, Association SOS Défense et Bertin).

Sont aussi des « documents » administratifs :

  • des clichés radiographiques faisant partie du dossier du malade (avis n° 20030330 du 23 janvier 2003) ;
  • les documents audiovisuels pour des enregistrements de séances de thérapie familiale (conseil n° 20050872 du 17 février 2005), pour l’enregistrement sonore d’une séance du conseil municipal (avis n° 20053313 du 25 août 2005), (conseil n° 20065405 du 21 décembre 2006), pour la copie d’images recueillies lors d’une mission de surveillance de l’Erika (conseil n° 20065534 du 21 décembre 2006), pour les rushes d’un reportage diffusé et qui se rattachent à la mission de service public confiée à la société France 2 (TA Paris, 8 février 2007, Société Media Ratings – conc. Thibaut Célérier, AJDA 2007, p. 752) ;
  • les listes informatisées des personnels d’un établissement public (TA Bordeaux, 20 octobre 1988, Synd. gén. personnel CGT CHR Bordeaux) ;
  • des documents générés à partir d’une base de données informatisée (conseil n° 20061284 du 8 juin 2006).