L’existence du document

Le document doit exister en l’état ou pouvoir être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant

La loi du 17 juillet 1978 n’a ni pour objet ni pour effet de contraindre l’administration à établir un document pour répondre à une demande. . La communication peut donc être refusée s’agissant de documents à confectionner, par le biais d’un traitement quelconque, de recherches, d’une synthèse, d’une analyse (CE, Association SOS Défense, 9 mars 1983, Lebon p. 728). Depuis la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (DCRA) du 12 avril 2000, l’article 1er de la loi de 1978 impose la communication lorsque le document n’existe pas en l’état mais peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant (avis n°20001636 du 25 mai 2000) : il s’agit des documents obtenus en ayant recours à un programme informatique de maniement aisé et à la disposition du service qui détient la base de données. L’ordonnance de 2005 a modifié la formulation de l’article 1er sans changer le droit applicable : celui-ci mentionne désormais les documents « quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu ».

La condition d’existence aboutit à la non-communicabilité des documents qui n’existent pas sous la forme indiquée par la demande, et des documents dont l’existence n’est pas établie.

Sont aussi vouées à l’échec :

  • des demandes de renseignements, comme la demande qu’un administré forme pour que l’administration lui communique le nom du médecin qui a fourni des informations sur son compte (CE, 16 janvier 1985, Thorel), le nom d’une personne ayant réglé des factures d’eau au nom de la copropriété (CE, 30 septembre 1987, Compagnie générale des Eaux), ou encore l’identité des personnes ayant effectué des déclarations annuelles de surfaces au titre de la PAC pour des parcelles appartenant au demandeur (avis n° 20052076 du 21 juillet 2005) ;
  • des demandes de motivation, telles que la demande de communication du motif de l’abrogation d’une habilitation d’accès aux zones réservées des aérodromes (avis n° 20070348 du 22 février 2007), de la rectification du dispositif RMI (avis n° 20065499 du 21 décembre 2006) ou du classement sans suite d’une plainte auprès du parquet (avis n° 20051566 du 14 avril 2005) ;
  • la demande qu’une attestation soit établie ( avis n° 20071757 du 3 mai 2007) ou qu’une décision soit prise : dans ces cas, la CADA rappelle que la loi ne vise pas « à permettre l’obtention d’un document ou d’un titre à la suite d’une décision de refus de la part de l’administration » (avis n° 20024279 du 7 novembre 2002).

Le document demandé doit être effectivement en possession de l’administration

Le droit d’accès aux documents administratifs ne s’exerce qu’à l’égard des documents que les autorités administratives détiennent, en vertu du premier alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Le demandeur doit donc prendre garde de s’adresser à la « bonne administration ».

Une demande de communication doit en principe être portée devant le service administratif ou l’organisme public qui détient les documents, soit qu’il en est l’auteur, soit qu’il en a été le destinataire. En aucun cas l’administration qui détient le document n’a à solliciter l’accord de son auteur ou de toute autre personne. Il lui appartient de le communiquer elle-même. Un même document peut donc être demandé auprès de plusieurs autorités administratives, de sorte que le demandeur peut avoir le choix de l’administration qu’il sollicite. A titre d’exemple :

  • Dans le cas où le document demandé est un courrier, le demandeur pourra, à son choix, solliciter les pièces soit auprès de l’autorité émettrice, soit auprès du destinataire du courrier, dans l’hypothèse où ce dernier serait également assujetti aux dispositions de la loi (avis n° 19901932 du 22 novembre 1990).
  • Les documents comptables d’une association subventionnée pourront être demandés soit à cette association, si elle est chargée d’une mission de service public, soit à la collectivité publique qui verse cette subvention.
  • Les chambres régionales des comptes ne sont pas seulement dépositaires des pièces justificatives relatives à la gestion des communes : elles sont tenues de les communiquer elles-mêmes à la demande de toute personne, et ne peuvent se borner à renvoyer le demandeur vers la commune concernée (conseil n° 20064738 du 9 novembre 2006).
  • Les documents émanant des collectivités locales et transmis au représentant de l’État dans le département ou émanant des établissements publics de santé et transmis à leur tutelle, dans le cadre du contrôle de légalité, peuvent être communiqués par la collectivité contrôlée ou par l’autorité qui contrôle.

Pour des raisons pratiques, il est toutefois recommandé de s’adresser à l’administration principalement en charge du dossier ou à celle qui, eu égard aux moyens dont elle dispose, est la mieux à même de satisfaire la demande dans les délais impartis.

Lorsqu’une administration ne détient pas le document demandé, elle ne se trouve pas, pour autant, soustraite à toute obligation. Il lui appartient en effet, en vertu du quatrième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, introduit par l’ordonnance du 29 avril 2009, de transmettre la demande dont elle a, à tort, été saisie, à l’autorité administrative susceptible de pouvoir la satisfaire, et d’en aviser le demandeur. Lorsque la CADA s’est déjà prononcée sur la communicabilité du document en cause, l’administration est tenue de joindre l’avis de la Commission au courrier de transmission. Le refus implicite de communication intervient à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine initiale, et non de la réception de la demande par l’autorité finalement compétente.

Cette obligation de transmission, plus étendue que celle qui résulte de l’article 20 de la loi du 12 avril 2000, ne disparaît que dans deux cas :

  • Lorsque aucune autorité administrative compétente ne peut être identifiée : ainsi, si l’administration saisie est la seule qui était susceptible de détenir le document demandé, mais qu’elle ne le détient pas, elle ne peut que rejeter la demande.
  • Lorsque la demande est manifestement infondée, notamment lorsqu’elle ne porte pas sur un document administratif. En cas de doute, toutefois, l’administration est tenue de transmettre la demande à l’autorité qu’elle pense compétente, laquelle est souvent mieux placée pour en apprécier le bien-fondé.