La sûreté de l’État et la sécurité publique

Le rattachement d’un document à une activité de sécurité publique ne suffit pas à le rendre non communicable. Il faut, pour ce faire, que sa divulgation porte atteinte à la sécurité publique, notamment en mettant en danger des personnes physiques.

La plupart du temps, la CADA se prononce en faveur d’une communication partielle des documents de sécurité civile (par exemple : communicabilité du plan particulier d’intervention de la centrale nucléaire de Creys-Malville sans l’annexe opérationnelle), ou d’autres documents relatifs à la sûreté de l’État (dossier d’internement d’une personne, à l’exception de certains rapports de police et de leurs annexes ; rapport d’inspection concernant le rôle de l’association des fonctionnaires d’Afrique du Nord et d’outre-mer auprès des commissions administratives de reclassement, à l’exception de certaines mentions).

La CADA apprécie le risque d’atteinte à l’ordre public en fonction des circonstances et de la situation locale à la date de la demande, et à la lumière de deux critères principaux :

  • lorsque la communication risquerait d’affaiblir la protection des personnes ou des biens ;
  • lorsqu’elle pourrait gêner l’action en faveur du maintien de l’ordre et de la sécurité publique.

Elle peut laisser à l’autorité détentrice du document le soin d’apprécier la réalité du risque d’atteinte à l’ordre public lorsqu’elle est saisie d’une demande de communication. Elle peut demander l’occultation du nom des personnes ayant collaboré au service public.

Sont, en principe, communicables :

  • les procès-verbaux de police ou de gendarmerie, les fiches, notes ou dossiers détenus par les services des Renseignements généraux, les plans de protection ou de secours, des instructions relatives au maintien de la sécurité, chaque fois que l’administration concernée n’établit pas que leur communication serait de nature à porter une atteinte réelle à la sécurité (les procès-verbaux de police peuvent ne pas être communicables, en particulier lorsqu’ils s’inscrivent dans une procédure engagée devant les juridictions (avis n° 20041223 du 18 mars 2004) ;
  • à toute personne en faisant la demande : l’organigramme d’un centre pénitentiaire ; les instructions, circulaires et guides élaborés par le ministère de l’Intérieur en vue de l’emploi des éthylomètres ; une circulaire relative aux contrôles de vitesse ; le récépissé d’ouverture ou de mutation d’un débit de boissons (avis n° 20042894 du 26 août 2004) ; une circulaire adressée par le ministre de l’Intérieur aux préfets et relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France (conseil n° 20034916 du 18 décembre 2003) ; les données statistiques recensant les actes graves de violences survenus dans les établissements d’enseignement du premier degré (conseil n° 20062682 du 29 juin 2006) ; les arrêtés préfectoraux autorisant individuellement les policiers municipaux à porter une arme (conseil n° 20072533 du 5 juillet 2007) ; la liste des communes accueillant les opérations de culture expérimentale d’organismes génétiquement modifiés (TA Paris, 1 mars 2000, Association France Nature Environnement) ;
  • aux personnes concernées par les documents : les rapports de police ou de gendarmerie établis à la suite d’un différend entre deux personnes ou à l’occasion de troubles du voisinage (conseil n° 20071935 du 24 mai 2007) ou encore la main courante tenue par un commissariat (avis n° 20072298 du 21 juin 2007).

Cas où le risque d’atteinte à la sécurité publique est retenu

La CADA a émis un avis défavorable dans cinq hypothèses :

La Commission a estimé que des documents décrivant précisément certains lieux sensibles, et notamment les mesures de sécurité mises en œuvre, ne devaient pas être communiqués :

  • procès-verbal des délibérations du comité de gestion de la cité administrative de Lyon relatives aux mesures de sécurité des immeubles concernés ;
  • extraits des rapports d’intervention des sapeurs-pompiers décrivant les dispositifs de sécurité (type, localisation) mis en place de façon préventive (conseil n° 19992745 du 26 août 1999) ;
  • dans des dossiers concernant les autorisations relatives aux eaux minérales naturelles, les plans des réservoirs de stockage et des canalisations de l’eau minérale pouvant faire l’objet d’une protection renforcée (conseil n° 19930483 du 25 février 1993) ;
  • du rapport de l’inspection de la Banque de France relatif à des agressions commises contre des comptoirs de l’établissement ;
  • la localisation et les zones couvertes par des caméras de vidéosurveillance communale, à la différence de leur autorisation préfectorale (avis n° 20044361 du 20 janvier 2005) ; le dossier de demande d’autorisation d’un système de vidéosurveillance présenté par une commune n’est pas non plus communicable (avis n° 20053408 du 15 septembre 2005) ;
  • certains documents relatifs aux installations nucléaires (III de l’article 3 du décret n° 63-1 228 du 11 décembre 1968 relatif aux installations) (conseil n° 20072409 du 26 juillet 2007) ;
  • les plans d’un musée, dans des circonstances particulières (conseil n° 20052198 du 9 juin 2005) ;
  • un rapport d’audit sur la protection des équipements et des usagers d’une commune établi à sa demande par une société privée (avis n° 20061993 du 11 mai 2006) ;
  • les plans des galeries souterraines aménagées sous la plateforme du tramway à Paris (avis n° 20063572 du 14 septembre 2006) ;
  • le registre des armes de la police municipale mentionnant les moments où les armes se trouvent au « dépôt » (conseil n° 20072533 du 5 juillet 2007) ;
  • le plan d’opération interne (POI) relatif à une installation classée de stockage d’hydrocarbures de type « Seveso », qui identifie les stocks de produits, les procédés de fabrication, leur localisation, leur système de sécurité, y compris les moyens de les neutraliser, la description des systèmes d’alerte, les cartographies des réseaux électriques, de gaz, d’incendie (conseil n° 20072710 du 26 juillet 2007) ;
  • la base de données CEZAR, laquelle recense de façon annuelle les atteintes à la sécurité dont la SNCF a eu connaissance, concernant les personnes, les matériels roulants et les infrastructures, dès lors que la divulgation de ces éléments, réglementée au sein même de la société, est susceptible de renforcer les risques pesant sur la sécurité des usagers des transports ferroviaires et sur la sécurité publique (TA Paris, 8 février 2007, SA d’exploitation de la société hebdomadaire Le Point).

Elle a considéré que la communication de documents décrivant précisément les modalités d’accomplissement du service ou révélant les méthodes mises en œuvre par l’administration pouvait porter atteinte à la sécurité :

  • décisions déterminant les modalités d’accomplissement des services de nuit dans un établissement pénitentiaire (avis n° 19912393 du 19 décembre 1991) ;
  • circulaire du 18 novembre 2004 relative à l’organisation des escortes pénitentiaires des détenus faisant l’objet d’une consultation médicale (avis n° 20073882 du 11 octobre 2007) ;
  • circulaire relative à la conduite à tenir par le service de la préfecture de police chargé des personnes hospitalisées d’office (avis n° 20081467 du 17 avril 2008) ;
  • fiches techniques annexées à la circulaire du 11 octobre 1999 sur l’éloignement des étrangers en situation irrégulière décrivant les actions destinées à prévenir la soustraction aux mesures d’éloignement (avis n° 20000167 du 6 janvier 2000) ;
  • les mentions relatives aux dispositions spécifiques à prendre en matière d’acheminement du courrier intéressant la défense nationale et les communications gouvernementales figurant dans une instruction relative à l’exercice du droit de grève dans les services de la poste et des télécommunications ;
  • la partie d’un contrat et de ses annexes se rapportant à la télésurveillance et au transport de fonds (CE, 3 février 1992, Société Sécuripost et Min. P&T c/ Sté Libertés-Services) ;
  • une note relative à l’usage de la force et des armes par les membres des équipes régionales d’intervention et de sécurité (avis n° 20062883 du 11 juillet 2006) ;
  • les documents révélant les méthodes mises en œuvre pour établir qu’un permis de conduire étranger est un faux (avis n° 20070112 du 11 janvier 2007) ;
  • les documents relatifs aux procédures internes et au fonctionnement du dispositif préventif de lutte contre le blanchiment de capitaux mis en oeuvre par la Commission bancaire, ainsi que la liste des « correspondants TRACFIN » (avis n° 20090087 du 15 janvier 2009).

La CADA a émis des avis défavorables à la communication de documents figurant dans des dossiers individuels :

  • un rapport de police sur le fondement duquel a été pris un arrêté de placement d’office ;
  • des dossiers d’orientation et de transfèrement d’un détenu (avis n° 20070107 du 11 janvier 2007) ;
  • divers courriers émanant de tiers et signalant le comportement dangereux d’une personne ayant fait l’objet d’un internement et demandant communication de son dossier d’hospitalisation ;
  • les documents sur la base desquels a été prononcé un refus d’autorisation de détention d’armes (avis n° 20031418 du 27 mars 2003) ;
  • tout ou partie d’un dossier pénitentiaire et notamment la synthèse établie par le personnel de surveillance sur un détenu (avis n° 20051307 du 23 juin 2005) ;
  • les dossiers administratifs détenus par la direction centrale des renseignements généraux et relatifs à l’église de scientologie (avis n° 20050851 du 17 février 2005), ou à un autre mouvement considéré comme sectaire (avis n° 20051234 du 17 mars 2005) ;
  • l’enquête d’habilitation ayant conduit à un refus de nomination d’un agent de la DGSE (avis n° ?–20064236 du 28 septembre 2006) ;
  • les documents ayant conduit à abroger une habilitation permettant l’accès aux zones réservées d’un aéroport (avis n° 20070347 du 22 février 2007).

Certains dossiers concernant des décisions de l’administration en matière de sécurité :

  • le dossier ayant servi de support à l’arrêté préfectoral pour la fermeture d’un centre de secours ; ?
  • le télégramme adressé par le ministre de l’Intérieur aux préfets relatifs aux Algériens menacés (avis n° 19951482 du 6 juillet 1995) ;
  • les comptes rendus, photos et plans établis lors de la découverte de tanières d’ours ;
  • une étude réalisée en 1990 au moment de la construction du barrage de la Verne, au sujet de l’onde de submersion qui résulterait de l’effacement total de ce barrage, compte tenu des craintes que pourrait susciter dans la population la diffusion de ce document (conseil n° 20052465 du 23 juin 2005) ;
  • la liste des terrains susceptibles d’accueillir des manifestations (rave-parties, free-parties) recensés à la demande du ministère de l’Intérieur (conseil n° 20061910 du 27 avril 2006).

Il en va de même de dossiers produits ou reçus par les Renseignements généraux et qui, directement ou par recoupement, auraient permis d’identifier l’origine des renseignements recueillis (avis n° 20054962 du 15 décembre 2005) et des rapports élaborés par ces services ; ou les dossiers détenus par la MIVILUDES, compte tenu de sa mission fixée par la loi (avis n° 20071966 du 24 mai 2007 à propos de la MILS, et 20065393 du 7 décembre 2006).