Le déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou des opérations préliminaires à celles-ci

Un document peut ne pas être en lui-même de nature juridictionnelle, mais sa communication peut être de nature à porter atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles ou précontentieuses : dans ce cas, la CADA, bien que compétente, émet un avis défavorable à sa communication.

Le seul fait qu’une procédure soit engagée devant les tribunaux, ou qu’elle soit sur le point de l’être, ne suffit pas à justifier un refus de communication. La CADA recherche, au cas par cas, dans quelle mesure la communication du document demandé porterait atteinte ou non au déroulement des procédures, y compris dans leurs phases préliminaires (par exemple : instructions adressées par le garde des Sceaux à un procureur général). Alors qu’elle estimait qu’était notamment susceptible de porter atteinte au déroulement des procédures juridictionnelles la communication d’un document de nature, soit à empiéter sur le débat devant le juge, soit à rompre l’égalité entre les parties, soit encore à retarder l’issue de l’instance, la CADA a assoupli en 2008 sa lecture de cette exception au droit d’accès. Désormais, il faut que la communication soit de nature à compliquer la conduite des opérations préliminaires, comme une enquête, ou l’office du juge, ou à retarder de manière excessive le jugement de l’affaire pour que la communication soit exclue. Relevant que cette exception était prévue au I de l’article 6, et non au II qui protège les intérêts privés, la Commission a ainsi estimé que l’éventuelle rupture de l’égalité entre les parties n’était plus un critère dont il devait être tenu compte.

Revenant parfois sur ses avis antérieurs, la CADA a estimé qu’étaient communicables les documents suivants :

  • un rapport technique mesurant les nuisances sonores générées par un débit de boissons, alors même que les voisins, demandeurs, avaient engagé un contentieux sur l’autorisation dont bénéficiait ce débit de boissons (avis n° 20080514 du 21 février 2008) ;
  • une lettre d’observations adressée à un foyer, à la suite d’une enquête effectuée par l’inspection du travail au sujet d’un accident dont le demandeur a été victime (avis n° 20080521 du 21 février 2008) ;
  • la copie d’un rapport de la DDASS relatif aux circonstances dans lesquelles une personne a contracté une légionellose alors que l’intéressé a engagé un contentieux contre l’établissement soupçonné d’être à l’origine de l’intoxication (conseil n° 20060782 du 16 février 2006) ;
  • la copie des rapports de visite de l’inspection des installations classées concernant l’usine AZF de Toulouse, de 1995 jusqu’au jour de l’explosion du 21 septembre 2001 (avis n° 20061267 du 16 mars 2006) ;
  • un courrier adressé par un sous-préfet à une communauté de communes et demandant que des précisions soient apportées à une délibération relative à l’acquisition d’un terrain, sachant qu’un contentieux était pendant devant le tribunal administratif concernant l’éventuelle annulation de cette délibération ;
  • des analyses budgétaires réalisées par les services d’un conseil général concernant une structure associative, la demande provenant d’une communauté de communes souhaitant produire ces documents devant le tribunal administratif dans le cadre d’un contentieux l’opposant à ladite structure (conseil n° 20061637 du 13 avril 2006) ;
  • l’extrait du procès-verbal d’une séance d’un comité technique paritaire, consacré à la réorganisation de ces services, alors que le demandeur, agent des services, a engagé un contentieux (conseil n° 20061730 du 13 avril 2006) ;
  • différentes pièces relatives à l’exécution d’un marché, alors que deux sociétés engagées dans un même groupement, pour l’exécution de ce marché, sont opposées à ce sujet dans un contentieux (avis n° 20061861 du 27 avril 2006) ;
  • différents documents relatifs à la commission des recours amiables de la mutualité sociale agricole, alors que ladite MSA se réfère à ces documents dans un contentieux engagé par le demandeur (avis n° 20061905 du 27 avril 2006) ;
  • un dossier de permis de construire, alors que son bénéficiaire invoque les risques contentieux (conseil n° 20062297 du 8 juin 2006) ;
  • document rédigé par un praticien opposé à un confrère dans le cadre d’une procédure de conciliation prévue par le code de la santé publique, la CADA relevant que ladite procédure a favorablement abouti (avis n° 20063596 du 12 octobre 2006) ;
  • documents de la DGCCRF relatifs à certains produits pour lesquels une enquête a été ouverte et nonobstant le fait qu’elle pourrait déboucher sur une procédure pénale (avis n° 20064679 du 26 octobre 2006) ;
  • un audit réalisé sur les occupations temporaires du parvis de la défense, alors qu’un commerçant dont l’autorisation n’a pas été renouvelée a engagé un contentieux (conseil n° 20071346 du 5 avril 2007) ;
  • l’enquête réalisée au sein d’un hôpital sur la prise en charge d’un patient décédé, alors qu’une plainte au pénal a été déposée, et que la CRCI (commission régionale de conciliation et d’indemnisation) a été saisie (avis n° 20071436 du 5 avril 2007) ;
  • des courriers adressés au maire relatifs à un contentieux de voisinage, alors même qu’une procédure est en cours devant les assises (avis n° 20081435 du 3 avril 2008) ;
  • une sommation adressée par une société, par acte d’huissier, à la commune dans le cadre d’une procédure judiciaire avec un promoteur immobilier, afin qu’elle organise une réunion (conseil n° 20073387 du 13 septembre 2007) ;
  • les comptes de campagne de candidats à une élection politique transmis au juge administratif sur le fondement de l’article L. 52-15 du code électoral, en l’absence de menace portée à la sérénité du débat contentieux (avis n° 20084035 du 23 octobre 2008).

Lorsque la procédure juridictionnelle en cause est un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, la CADA souligne le « caractère objectif du contentieux de l’excès de pouvoir », ce qui la conduit à écarter l’exception (conseil n° 20061576 du 13 avril 2006, avis n° 20064746 du 23 novembre 2006, 20070848 du 8 mars 2007,20072353 du 21 juin 2007, 20074192 du 8 novembre 2007 et conseil n° 20074844du 20 décembre 2007).

  • Exemples où une procédure juridictionnelle fait obstacle à la communication

    La CADA a en revanche considéré, avant l’inflexion décrite ci-dessus, que cette exception faisait notamment obstacle à la communication :

    • de documents sollicités concernent la période relative à l’affaire dite « du sang contaminé » alors qu’une instruction judiciaire est pendante, à la suite des plaintes formées contre l’État par des ressortissants étrangers contaminés par des produits sanguins exportés dans le cadre d’une autorisation d’exportation délivrée par la direction de la pharmacie et du médicament (avis n° 20060280 du 2 mars 2006) ;
    • une fiche d’entretien établie par le service national d’accueil téléphonique pour l’enfance maltraitée (SNATEM) alors qu’une plainte contre X est déposée contre l’auteur de l’appel téléphonique (conseil n° 20061496 du 30 mars 2006) ;
    • une enquête administrative sur une succession et concernant une captation d’héritage, la communication pouvant porter atteinte aux opérations préliminaires à des procédures juridictionnelles (avis n° 20062468 du 15 juin 2006) ;
    • des documents élaborés en vue d’une procédure devant la commission des infractions fiscales, préalable à des procédures juridictionnelles (avis n° 20064904 du 9 novembre 2006) ;
    • un dossier relatif à un accident du travail, dès lors qu’une enquête de gendarmerie est en cours et qu’une partie des documents a été transmise au parquet (avis n° 20070264 du 25 janvier 2007) ;
    • une note par laquelle les services de la trésorerie ont été informés qu’une brigade de vérifications effectuait l’examen contradictoire de la situation fiscale personnelle d’un contribuable, document se rattachant directement aux opérations préliminaires à une procédure juridictionnelle (avis n° 20071089 du 22 mars 2007) ;
    • des photographies prises par l’expert de la préfecture de police, à la suite de l’explosion d’un pavillon, dans le cadre d’une enquête diligentée par le commissariat (avis n° 20074025 du 25 octobre 2007) ;
    • des courriers adressés par un assureur à la direction générale du trésor du ministère de l’Économie, la mission de médiation réalisée par cette direction pouvant être regardée comme une opération préliminaire à une procédure juridictionnelle qu’elle vise à éviter (avis n° 20074089 et 20074090 du 25 octobre 2007) ;
    • du dossier de vérification fiscale d’une société, alors qu’une enquête judiciaire est en cours pour usurpation d’identité et faux en écriture (avis n° 20074195 du 8 novembre 2007) ;
    • de différents documents relatifs à la délégation de service public de l’eau potable et de l’assainissement d’une commune, dès lors qu’une enquête préliminaire est en cours concernant les modalités de dévolution du contrat (avis n° 20080234 du 10 janvier 2008) ;
    • de documents spécialement élaborés par l’URSSAF en vue du dépôt d’une plainte (avis n° 20080504 du 24 janvier 2008) ;
    • d’une copie du compte rendu établi suite à la visite de l’inspection du travail dans les locaux d’une association (avis n° 20073257 du 13 septembre 2007) ;
    • d’un rapport transmis par le ministère du Travail au parquet de Paris concernant la plainte que le demandeur a déposée à l’encontre de son ancien employeur (avis n° 20081261 du 20 mars 2008).

La Commission souligne, dans cette hypothèse, que c’est devant la juridiction saisie que les droits de la défense et l’information des parties trouveront à s’exercer dans le respect du principe du contradictoire (conseil n° 20072251 du 7 juin 2007).

Cette exception est amenée à jouer plus fréquemment s’agissant de l’atteinte au déroulement d’opérations préliminaires à des procédures juridictionnelles, notamment les enquêtes de police judiciaire. Ainsi, les fiches d’attention extraites du fichier des véhicules volées, qui font état des conduites à tenir, dans le cadre d’enquêtes judiciaires en cours, à l’égard des véhicules qui y sont inscrits, ne sont pas communicables (avis n° 20091046 du 2 avril 2009).

Le septième alinéa du 2° du I de l’article 6 de la loi de 1978 précise par ailleurs que l’exception qu’il institue n’est pas opposable par le détenteur du document si « l’autorité compétente » (autorité qui a engagé la procédure ou qui est susceptible d’y intervenir) autorise la communication.