Le document doit être formellement achevé

L’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 dispose que « le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés ». Lorsqu’un document administratif passe par des formes successives au cours d’un processus d’élaboration complexe ou faisant intervenir plusieurs services, il n’est pas évident de déterminer à quel stade il devient un document administratif communicable.

Un document est inachevé lorsqu’il ne constitue qu’une étape intermédiaire dans l’élaboration d’un document définitif et que son contenu, provisoire, ne reflète pas fidèlement l’intention de son auteur. Un document partiel, inexploitable en l’état, est donc regardé comme inachevé. En revanche, la seule circonstance qu’un document est susceptible de faire l’objet de modifications à l’avenir (par exemple, une étude qui pourrait être complétée ultérieurement sur la base de nouvelles investigations), qu’il est entaché d’une erreur ou qu’il s’agisse d’une décision retirée par l’autorité administrative ou ayant vocation à l’être (avis n° 20091296 du 16 avril 2009) ne suffit pas à en faire un document inachevé.

Documents considérés comme inachevés

Les documents comptables font l’objet d’un régime particulier. Compte tenu de la nature des opérations comptables, les documents qui retracent les écritures comptables sont, en principe, communicables dès leur passation. Par suite, le compte de gestion d’une collectivité territoriale est regardé comme un document achevé dès son élaboration, alors même que d’autres opérations pourraient être passées avant la clôture et que le vote de la collectivité territoriale n’est pas intervenu (avis n° 20080072 du 10 janvier 2008).

Il convient de ne pas confondre la notion de « documents inachevés », qui s’attache essentiellement à la forme du document, et celle de « documents préparatoires », qui s’intéresse au contexte dans lequel ils s’inscrivent et à l’existence d’un processus de décision en cours (voir Le cas des documents préparatoires : la communication différée). Ainsi, une étude d’impact définitive est un document achevé, mais qui revêt un caractère préparatoire aussi longtemps que la décision qu’elle prépare n’est pas intervenue. À l’inverse, un guide pratique en cours d’élaboration est un document inachevé, mais qui n’est pas préparatoire puisqu’il ne doit déboucher sur aucune décision administrative.

Les informations relatives à l’environnement peuvent ne pas être communiquées lorsqu’elles sont en « cours d’élaboration ».