Le document ne doit plus être préparatoire

L’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 énonce que le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative « tant qu’elle est en cours d’élaboration ». Les documents qui préparent une simple orientation politique, et non une véritable décision administrative, ne peuvent revêtir un caractère préparatoire (avis n° 20090711 du 26 février 2009).

La CADA distingue les documents préparatoires à une décision de l’administration ou du Gouvernement, qui deviennent communicables une fois prise cette décision, et les documents couverts par l’exception tirée du secret des délibérations du Gouvernement (voir Le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités de l’exécutif) qui ne seraient communicables qu’au terme du délai de soixante ans fixé en la matière par le e) de l’article L. 213-3 du code du patrimoine. Elle est ainsi régulièrement amenée à se livrer à une délicate opération de qualification, qui la conduit souvent à démêler dans un processus complexe de décision ce qui constitue ou non un document préparatoire, et ainsi à faire le tri entre ce qui est communicable immédiatement ou ce qui ne le sera qu’au terme du processus décisionnel (avis n° 20044430 du 6 janvier 2005).

La CADA subordonne la communication des documents préparatoires à l’intervention de la décision qu’ils préparent (conseil n° 20073363 du 13 septembre 2007), notamment lorsqu’une information précoce risquerait de paralyser l’action administrative en mettant trop tôt sur la place publique des éléments d’information qui, nourrissant l’action du responsable d’une décision, peuvent le faire hésiter entre plusieurs solutions avant de prendre parti. Un document perd également tout caractère préparatoire lorsque l’administration a manifestement renoncé à prendre une décision sur la base de ce document (par exemple un rapport d’expertise, préparatoire à une mission d’arbitrage du préfet, devient communicable à partir du jour où le préfet renonce à cette mission : TA Versailles, 11 juillet 1985, SA Montenay).

  • La CADA a reconnu le caractère de documents préparatoires dans les cas suivants :

    • enquête administrative diligentée dans le cadre d’une procédure disciplinaire ou de sanction, tant que celle-ci n’est pas achevée (conseil n° 20064048 du 28 septembre 2006 pour une procédure de sanction conduite par l’ACNUSA) ;
    • courrier relatif à une demande de révision de notation (conseil n° 20022586 du 27 juin 2002) ;
    • projets de travaux qui n’ont pas encore été approuvés par un conseil municipal ;
    • projets budgétaires d’une commune tant qu’ils n’ont pas été adoptés ;
    • avis du service des domaines, préparatoire à l’achat ou à la vente d’un bien par une personne publique (avis n° 20081424 du 3 avril 2008) ;
    • les délibérations d’un syndicat mixte approuvant la création d’une zone d’aménagement concertée (article L. 311-1 du code de l’urbanisme), avant que le préfet ait statué par arrêté (conseil n° 20050677 du 3 février 2005) ;
    • les pièces de la procédure devant la Commission du titre de séjour (avis n° 20064868 du 23 novembre 2006) ;
    • un rapport d’audit sur la gestion de l’eau dans une commune, préparatoire à une délibération sur ce sujet (conseil n° 20070601 du 8 février 2007) ;
    • les documents relatifs à un marché déclaré infructueux faute de candidats (avis n° 20071673 du 21 juin 2007) ou ceux relatifs à un marché annulé par le juge (avis n° 20080901 du 21 février 2008) ;
    • un dossier relatif à l’autorisation dans le cadre de la loi sur l’eau et portant sur la création d’une ZAC (avis n° 20071705 du 3 mai 2007) ;
    • le rapport d’une inspectrice de la salubrité relatif à édifice pour lequel aucune décision n’a encore été prise (conseil n° 20071986 du 24 mai 2007) ;
    • un rapport d’inspection relatif à un service administratif, devant préparer une restructuration (avis n° 20072323 du 21 juin 2007) ; * la lettre adressée par un préfet à une collectivité dans le cadre du contrôle de légalité, avant que cette collectivité ne se prononce (avis n° 20072406 du 21 juin 2007) ; * les documents détenus par la CNIL dans le cadre de l’instruction d’une plainte (avis n° 20074963 du 21 février 2008), ou ceux détenus par la HALDE (avis n° 20080320 du 21 février 2008) ;
    • les documents relatifs à l’attribution d’une fréquence pour la diffusion de services de télévision, tant que la convention d’attribution n’est pas signée (avis n° 20090056 du 15 janvier 2009) ;
    • les documents élaborés dans le cadre de l’étude d’avant-projet sommaire du contournement autoroutier de la ville d’Arles, aussi longtemps que le ministre compétent n’aura pas adopté le projet de tracé, et à l’exclusion des informations relatives à l’environnement (avis n° 20090475 du 12 février 2009).

En revanche, sont communicables les documents nécessaires à l’élaboration du budget comme ceux relatifs à la dotation globale d’équipement, ainsi que les pièces comptables, au fur et à mesure de leur élaboration. Les analyses financières prospectives réalisées par le Trésor public au profit d’une collectivité territoriale peuvent revêtir un caractère préparatoire, lorsqu’elles se rapportent à un projet précis sur lequel l’organe délibérant n’a pas encore délibéré ; en revanche, les analyses prospectives à caractère général (évolution possible des finances locales…) ne sauraient revêtir un caractère préparatoire (conseil n° 20083995 du 23 octobre 2008).

En outre, les dispositions du code de l’environnement issues de la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 (articles L. 124-4 et s.) excluent la notion de « document préparatoire » en matière d’informations sur l’environnement (au sens de l’article L. 124 2) : cette information doit être délivrée immédiatement, dès lors qu’elle est achevée, alors même qu’elle prépare une décision à venir.

Enfin, les documents préparatoires s’inscrivant dans une procédure complexe d’élaboration de documents d’urbanisme méritent un développement particulier, en raison de la jurisprudence abondante qui en encadre le régime.

Les documents préparatoires en matière d’urbanisme (PLU)
La CADA opère un découpage des procédures complexes en plusieurs phases intermédiaires, ponctuées de décisions, autorisant la communication de parties du dossier avant l’intervention de la décision finale. Il convient de remarquer au préalable que des dispositions législatives particulières peuvent faire échec à ce régime général : ainsi en va-t-il des informations relatives à l’environnement au sens de l’article L. 124-1 et suivants du code de l’environnement, comme une étude biotope reprise dans le rapport de présentation d’un PLU (avis n° 20054767 du 1er décembre 2005) ou encore certaines pièces incluses dans le dossier de demande d’autorisation d’exploiter une installation classée (conseil n° 20091439 du 14 mai 2009).

  • Le PLU et la communication aux différentes étapes

    L’étape dite de confection du projet par le groupe de travail.

    La confection d’un projet de PLU donne généralement lieu, bien avant son adoption par le conseil municipal, à la constitution puis à la réunion d’un groupe de travail. Les procès-verbaux de ses séances demeureront confidentiels pendant toute la durée de sa mission.

    Au cours de cette période de préparation du projet de PLU, la plupart des documents détenus par l’administration locale sont également couverts par le secret protégeant les documents préparatoires :

    • l’avant-projet de PLU, dans ses diverses évolutions (avis n° 20053257 du 25 août 2005) ;
    • les pièces annexées à l’avant-projet, telles que les documents graphiques, le règlement du PLU, le rapport de l’expert-géomètre, l’annexe relative aux emplacements réservés ;
    • le « porter à connaissance » adressé au maire par le préfet, dont les prescriptions doivent guider la commission de révision du PLU et le groupe de travail.
    • Toutefois ne revêtent pas le caractère de document préparatoire et sont donc communicables au public dès ce stade :
    • le dossier relatif à l’ancien PLU toujours en vigueur, et ses annexes ;
    • la délibération du conseil municipal décidant de l’adoption ou de la révision du PLU, ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux ;
    • la convention passée, le cas échéant, par la commune avec l’État afin de mettre à sa disposition, pour l’élaboration du PLU, les services de la DDE ;
    • les échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l’État.

    L’adoption du projet par le groupe de travail

    Elle marque la fin de la période de préparation « technique » du PLU au sein des commissions extramunicipales. Aussi les documents qui en émanent perdent-ils à ce stade leur caractère préparatoire, selon la jurisprudence de la Commission. Le juge administratif estime que jusqu’à l’adoption du projet, les documents de travail ne sont pas des documents administratifs susceptibles de communication (CE, Section, 11 février 1983, Ministre de l’urbanisme et du logement c/ Association Atelier libre d’urbanisme de la région lyonnaise).

    À l’exception du procès-verbal du groupe de travail et des documents qui sont accessibles dès le début de la procédure, l’ensemble du dossier d’élaboration ou de révision du PLU n’est pas communicable avant que le conseil municipal ne se soit prononcé.

    L’adoption du projet de PLU par le conseil municipal

    À compter de cette adoption, sont communicables :

    • le projet de PLU dans ses évolutions successives, son rapport de présentation, ses annexes graphiques, son règlement ;
    • le rapport de l’expert-géomètre ;
    • les prescriptions préfectorales relatives à l’élaboration du PLU, et en particulier le « porter à connaissance ».
    • En matière d’expropriation ou de préemption, une fois l’acquisition prononcée, ou la procédure annulée, l’ensemble du dossier devient communicable (conseil n° 20014521 du 6 décembre 2001). Toutefois, la commission a précisé que l’estimation des domaines devient communicable, selon la procédure, dès la saisine du juge des expropriations (avis n° 20101398 du 8 avril 2010), ou dès que l’assemblée délibérante a pris la décision de préemption (avis n° 20101829 du 6 mai 2010).

    Le déroulement de l’enquête publique

    Depuis l’intervention de l’ordonnance du 29 avril 2009, la CADA est compétente pour interpréter les textes relatifs aux enquêtes publiques (voir Les enquêtes publiques).

    Par ailleurs, les documents détachables de l’enquête publique sont communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, notamment :

    • le dossier de l’ancien PLU ; – la délibération du conseil municipal déterminant le recours à cette procédure ;
    • l’arrêté du maire ouvrant l’enquête publique ;
    • les prescriptions préfectorales relatives à l’élaboration du PLU.

    La clôture de l’enquête publique

    Il est possible à ce stade de demander communication auprès du maire, comme du représentant de l’État, des éléments constitutifs du dossier de plan, mais également des éléments nouveaux que l’enquête publique leur a adjoints.

    Sont ainsi accessibles :
    Le dossier initial du plan :

    • le projet de plan ;
    • les annexes techniques ;
    • les documents graphiques.

    Les avis techniques et expertises :

    • une « étude géologique fine » évoquée au rapport des commissaires enquêteurs ;
    • une étude commandée par la direction départementale de l’équipement à une société spécialisée, après retrait des pages contenant la liste des personnes interviewées, et éléments protégés par le secret de la vie privée ;
    • un rapport d’expert mentionné dans le rapport de la direction générale des routes départementales. Les documents résultant de l’enquête publique :
    • le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur sont communicables dès leur remise à l’autorité compétente ;
    • le registre d’enquête mis à la disposition des administrés, sans qu’il y ait lieu de procéder à une quelconque occultation, s’agissant d’informations consignées librement et en toute connaissance de cause par les participants à l’enquête (conseil n° 20090489 du 12 février 2009) ;
    • le rapport-avis d’un commissaire enquêteur sur l’implantation éventuelle dans la commune d’une installation classée ;
    • les notifications prévues à l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme ;
    • les avis de l’ensemble des personnes consultées (avis n° 20081701 du 6 mai 2008) ;
    • les conclusions motivées consignées sur le registre d’enquête publique et le mémoire en réponse du pétitionnaire (conseil n° 19931689 du 6 juillet 1993). Les courriers se rapportant à l’enquête :
    • les lettres adressées par des particuliers au cours de l’enquête publique (conseil n° 20022129 du 16 mai 2002), sans qu’il y ait lieu de procéder à des occultations (conseil n° 20090489 du 12 février 2009) ;
    • les courriers adressés par le maire au ministre de l’Environnement, au préfet et au sous-préfet dans le cadre d’une procédure d’élaboration de plan d’exposition aux risques pour la commune, soumis à enquête publique ;
    • une lettre adressée au maire par le délégué régional à l’architecture et à l’environnement.

    Les documents issus de l’enquête sont communicables dès la clôture de celle-ci, avant même que le commissaire enquêteur ait remis son rapport à l’autorité administrative. En revanche, les documents élaborés par le commissaire enquêteur ne sont communicables qu’à compter de leur remise à l’autorité administrative (conseil n° 20084599 du 15 janvier 2009).

    Ce régime s’applique à toute procédure d’enquête publique, par exemple dans le cadre de l’élaboration d’un plan de prévention des risques (avis n° 20044430 du 6 janvier 2005).

    L’approbation du PLU par le conseil municipal

    Point final de la procédure, l’approbation lève tout secret sur les rares pièces du dossier qui n’auraient pas pu être révélées au public lors des précédentes étapes de la procédure. C’est le cas des propositions de la commission départementale de conciliation relative à la révision du PLU, que la CADA considère comme préparatoires jusqu’à l’intervention de la délibération approuvant le plan.