Le lien avec la mission de service public

Un document n’est administratif que s’il entretient un lien suffisamment direct avec la mission de service public de l’autorité administrative qui l’a produit ou reçu.

L’ordonnance du 6 juin 2005 a modifié l’article 1er de la loi en précisant que seuls sont considérés comme des documents administratifs les documents produits ou reçus « dans le cadre d’une mission de service public ». En creux, la CADA n’est donc pas compétente pour se prononcer sur le caractère communicable des documents insusceptibles de se rattacher à cette mission et qui revêtent ainsi un caractère purement privé. La simple transmission à une autorité administrative ne suffit pas, en général, à conférer à un document un caractère administratif : il faut, en outre, qu’il s’inscrive dans le cadre de la mission de service public, ce qui nécessite qu’il se rattache à une compétence de cette autorité.

Compte tenu de leur champ de compétence, les documents détenus par les administrations d’État sont, la plupart du temps, regardés comme s’inscrivant dans le cadre de leur mission de service public. Il en va de même pour les collectivités territoriales, qui, selon la formule usuelle, règlent par leurs délibérations les affaires relevant de leur ressort. Par exception, toutefois, certains documents détenus par ces autorités sont exclus du champ de la loi du 17 juillet 1978 en raison de leur nature même :

Les documents concernant des entreprises que l’inspection du travail se borne à collecter en dehors de toute obligation légale :

  • documents relatifs aux stipulations d’une convention collective (CE, 8 juillet 1988, Fédération de la mutualité agricole d’Île-de-France) ;
  • un accord d’entreprise sur la réduction du temps de travail (conseil n° 20080510 du 24 janvier 2008) ;
  • le plan de sauvegarde de l’emploi établi dans une entreprise (conseil n° 20071557 du 19 avril 2007) ;
  • le compte rendu de comités d’entreprises (avis n° 20073020 du 26 juillet 2007) ;
  • les documents établis par les services médicaux du travail interentreprise (avis n° 20061986 du 11 mai 2006) ;
  • les procès-verbaux établis à l’issue d’élections professionnelles dans une entreprise (avis n° 20080862 du 21 février 2008) ;
  • le règlement intérieur d’une entreprise transmis à l’inspection du travail en application de l’article L. 122-36 du code du travail. En revanche, l’enregistrement des statuts d’un syndicat professionnel par une commune, conformément aux dispositions des articles L. 2131-3 et R. 2131-1 du code du travail, suffit à les faire regarder comme des documents administratifs (avis n° 20084432 du 27 novembre 2008).

Les documents qui se rapportent à la gestion, par une collectivité publique, de son domaine privé (contrat de location de droit commun…), à moins qu’ils soient annexés à une délibération de l’organe délibérant (ce qui leur confère un caractère administratif et les rend communicables) : ces documents conservent une nature privée et ne sont pas soumis au droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978 (CE, Section, 26 juillet 1985, A., p. 243 ; avis n° 20080008 du 10 janvier 2008). Il en va ainsi, par exemple, de la gestion d’un local électoral (avis n° 20013673 du 11 octobre 2001), de la gestion de la réservation d’une salle des fêtes (avis n° 20065134 du 23 novembre 2006), de la gestion des bois et forêts relevant du régime forestier, en vertu de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales (avis n° 20062472 du 11 juillet 2006), ou appartenant au domaine forestier privé de l’État : avis n° 20062472 du 11 juillet 2006 et avis n° 20073769 du 27 septembre 2007.

Les actes notariés, les actes sous seing privé, comme un testament et un acte notarié concernant un legs à une commune (avis n° 20080097 du 10 janvier 2008), un titre établissant une servitude de passage (avis n° 20065135 du 23 novembre 2006), une attestation de bail emphytéotique (avis n° 20064386 du 12 octobre 2006), une promesse de bail ou de vente d’une pharmacie figurant dans le dossier d’autorisation de transfert d’officine (avis n° 20073567 du 20 septembre 2007), des documents établissant une mise en location de biens concernés par une demande de cumul d’exploitation agricole (avis n° 20072595 du 5 juillet 2007), la liste des candidats et des attributaires de lots d’un lotissement privé dans le cadre d’une procédure d’attribution encadrée par une commune (avis n° 20052271 du 9 juin 2005).

Les documents ayant servi au cadastre à réaliser le transfert de propriété de biens, dès lors qu’ils n’entrent pas dans le cadre des missions de service public dévolues au service du cadastre et qu’ils proviennent uniquement de personnes privées (TA Nîmes, 27 février 2007, Madame L.).

Dans certains cas, des documents qui, pris isolément, revêtiraient un caractère privé en application des règles rappelées ci-dessus, se voient reconnaître un caractère administratif :
Tel est le cas, tout d’abord, des documents privés insérés dans un dossier administratif et sur lesquels l’administration se fonde ou est susceptible de se fonder pour prendre une décision. Ces documents acquièrent en principe une « coloration » administrative en vertu du principe d’unité du dossier (CE, 3 juin 1987, Ministre de l’urbanisme c/ Durand).

C’est le cas par exemple : des pièces contenues dans un dossier de permis de construire, qu’elles aient été produites par le pétitionnaire (plans, renseignements…) ou par l’administration elle-même, comme l’avis de services administratifs (conseil n° 20050899 du 14 avril 2005) ; des pièces déposées par un employeur pour obtenir une autorisation de licenciement ; des copies d’examen ou de concours avec les notes, des appréciations personnelles qu’elles comportent.

Il en va de même, en principe, lorsque ces documents doivent être transmis à une autorité publique en vertu d’une loi ou d’un règlement (rapports annuels d’activité des cabinets mutualistes constituant un centre agréé,conseil n° 19952486 du 21 septembre 1995) ; demande d’autorisation de vente de biens de congrégations religieuses (conseil n° 20013182 du 25 octobre 2001). Tel n’est cependant pas le cas lorsque cette transmission résulte d’une démarche volontaire, par exemple dans la perspective d’une certification (avis n° 20072789 du 26 juillet 2007) ou, bien qu’obligatoire, ne présente qu’un caractère accessoire.
S’agissant des associations, les documents détenus par la préfecture sont communicables sur le fondement des dispositions de l’article 2 du décret du 16 août 1901 portant règlement d’administration publique pour l’exécution de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association (avis n° 20031670 du 10 avril 2003 – voir Les documents relatifs aux associations et aux organismes privés subventionnés).

S’agissant des établissements publics et des organismes de droit privé, la question du rattachement à la mission de service public est particulièrement importante et parfois délicate.

Les documents sans lien avec les missions de service public des établissements publics ou des organismes de droit privé chargés de telles missions

Les dossiers des agents de droit privé employés par un établissement public ou un organisme de droit privé, notamment le contrat de travail qui les lie à leur employeur, ne sont pas des documents administratifs (avis n° 20053955 du 6 octobre 2005). Tel est le cas des agents d’une caisse locale de sécurité sociale (CE, 24 janvier 1986, Vinçot, Lebon, p. 536), d’une résidence privée ou d’une société gestionnaire de l’approvisionnement en eau (TA Nice, 2 janvier 2007, Association de défense des eaux de Beuil). De même, un accord d’entreprise au sein d’un OPAC, dissociable de la mission de service public de l’office, n’est pas un document administratif (avis n° 20074288 du 8 novembre 2007). En revanche, une convention de transfert passée entre deux établissements publics est un document administratif communicable (TA Versailles, 4 juillet 2005, jugement n° 0407368-6).

Les documents relatifs aux relations contractuelles qu’entretiennent les services publics industriels et commerciaux avec leurs usagers-clients, notamment les factures, relevés de consommation... (avis n° 20070516 du 8 février 2007 et 20073893 du 11 octobre 2007). En revanche, les relevés de consommation d’une station de lavage mise gracieusement à disposition des habitants par une commune constituent des documents administratifs, dès lors qu’il s’agit en l’espèce d’un service public administratif et que les relations entre la commune et les habitants sont régies par le droit public (avis n° 20090903 du 19 mars 2009).

Les documents qui traitent exclusivement du fonctionnement des instances statutaires des organismes privés chargés d’une mission de service public ne sont pas administratifs. Il en va ainsi pour des documents internes de la Fédération française de taekwondo et disciplines associées (avis n° 20030500 du 24 avril 2003) ou de la fédération française de karaté et disciplines associées (avis n° 20090563 du 12 février 2009), d’un comité régional d’une fédération sportive (avis n° 20030803 du 27 mars 2003, et 20030500 du 24 avril 2003) et, d’une manière générale, de toutes les fédérations sportives (avis n° 20071052 du 8 mars 2007). La liste des administrateurs d’organismes de retraites (avis n° 20053939 du 16 mars 2006) n’est pas davantage un document administratif.

Ne sont pas davantage des documents administratifs les marchés, et les pièces qui s’y rattachent, passés par les établissements publics à caractère industriel ou commercial ou les sociétés d’économie mixte sur le fondement de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 et qui n’ont pas pour objet même l’exécution ou l’organisation des missions de service public de ces établissements (pour le marché de fabrication et de distribution des tenues des agents de gares : avis n° 20090372 du 29 janvier 2009 ; pour le marché de « gardiennage classique » passé par l’Agence nationale des déchets radioactifs : avis n° 20082626 du 3 juillet 2008 ; pour des marchés de traitement des déchets industriels : avis n° 20082215 du 3 juillet 2008 ; pour un contrat passé par la SIEMP sur le fondement de l’ordonnance du 6 juin 2005 et dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il s’inscrirait dans le cadre de ses missions de service public : avis n° 20090511 du 12 février 2009).

Les documents relatifs aux acquisitions mobilières et immobilières de l’organisme, dès lors que le lien avec la mission de service public n’est pas établi (avis n° 20071052 du 8 mars 2007).

Les documents relatifs aux régimes de prévoyance (avis n° 20053939 et n° 20060756 du 16 mars 2006), un contrat d’assurance-vie souscrit par un particulier auprès de la Caisse nationale de prévoyance et détenu par ce même organisme, la police d’assurances souscrite par une association (avis n° 20081046 du 6 mars 2008) ou encore le contrat d’assurance souscrit à titre personnel par le maire pour le garantir contre les conséquences pécuniaires de la responsabilité personnelle qu’il peut encourir dans ses fonctions de maire, d’officier de l’état civil et d’officier de police judiciaire (conseil n° 20050288 du 20 janvier 2005).

Les pièces relatives à un litige entre un ordre professionnel et un conseil juridique (CE, 6 juin 1986, Ordre des avocats de Pontoise, Lebon, p. 159 ; avis n° 20050898 du 3 mars 2005) ou entre un pharmacien conseil et d’autres praticiens (avis n° 20054115 du 6 octobre 2005).

S’agissant des documents comptables qui se rapportent à la mission de service public d’un organisme sont des documents administratifs, à la différence des pièces comptables afférentes aux autres missions. Toutefois, les données comptables agrégées, qui ne permettent pas de dissocier ces différentes activités, revêtent pour le tout un caractère administratif lorsque la mission de service public constitue l’activité principale de cet organisme et que ce dernier n’est pas en mesure de produire, par le biais d’une comptabilité analytique, les données comptables propres à cette mission (avis n° 20090224 du 29 janvier 2009). Les relevés bancaires d’un organisme privé qui se rapportent à sa mission de service public sont également des documents administratifs (avis n° 20083530 du 9 octobre 2008).

Les documents détenus par des organismes privés chargés de missions de service public

France Télécom, organisme de droit privé chargé d’une mission de service public en vertu de la loi du 26 juillet 1996, n’est soumis à la loi de 1978 que pour ce qui concerne la gestion de ses agents publics et, conformément aux dispositions de l’article 3 de la loi du 2 juillet 1990 et du cahier des charges approuvé par décret du 27 décembre 1996, le service universel des télécommunications, lequel comporte notamment l’acheminement des communications téléphoniques en provenance ou à destination des postes fixes, et ce quel que soit le support utilisé (fixe ou mobile) par les correspondants des détenteurs de postes fixes (avis n° 20081165 du 20 mars 2008). En revanche, il n’entre pas dans sa mission de service public d’établir un relevé des interventions techniques destinées à réparer des pannes (avis n° 20081165 du 20 mars 2008).

Électricité de France, qui constitue une société anonyme de droit privé depuis l’entrée en vigueur de la loi du 9 août 2004, n’est soumis à la loi du 17 juillet 1978 qu’en ce qui concerne ses activités de service public, auxquelles ne se rattachent pas les documents relatifs au financement d’associations caritatives (avis n° 20064869 du 23 novembre 2006).

La Poste n’est soumise à la loi du 17 juillet 1978 que pour les documents qui se rapportent à la gestion de ses agents publics ainsi qu’au service universel, notamment ceux qui concernent les offres figurant sur liste du 19 janvier 2006 (avis n° 20080173 du 7 février 2008 : convention liant La Poste et EDF pour la mise en œuvre de l’offre Tem’post). Ainsi, la convention qui la lie au groupement interprofessionnel pour la construction, collecteur du « 1 % logement », n’est pas détenue par La Poste dans le cadre de sa mission de service public (avis n° 20054432 du 3 novembre 2005), pas plus que le contrat de location d’un bâtiment conclu entre La Poste et la Banque postale (avis n° 20083751 du 13 novembre 2008). En revanche, un protocole d’accord élaboré entre La Poste, exploitant de droit public et plusieurs organisations syndicales, relatif aux conditions sociales permettant la rénovation et la modernisation du service public des envois postaux a trait à la gestion du service public dont La Poste est chargée (TA Paris, 6 juillet 2007, Fédération CNT PTT).

La Société immobilière d’économie mixte de la ville de Paris (SIEMP) est regardée, eu égard à la composition de son capital et de son conseil d’administration, à l’intérêt général qui s’attache à cette mission et aux prérogatives dont elles disposent pour la mener à bien (préemption, expropriation…), comme un organisme privé chargé d’une mission de service public en ce qui concerne les activités qu’elle déploie en vue de lutter contre l’insalubrité, comme les opérations de réhabilitation s’inscrivant dans un programme de rénovation urbaine (avis n° 20070899 du 8 mars 2007). En revanche, ne sont pas administratifs les documents qui se rapportent à la gestion de ses actifs immobiliers, comme les dossiers de logement des locataires des immeubles lui appartenant (avis n° 20072773 du 26 juillet 2007) ou encore le bail conclu avec une personne privée portant sur local à usage commercial (avis n° 20080588 du 7 février 2008).

La commission estime qu’entrent dans le champ des documents administratifs :

  • un dossier détenu par une entreprise de pompes funèbres, organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public qui bénéficie de l’habilitation prévue à l’article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales. La CADA vérifie au sein de ce dossier que la communication de certains documents ne se heurte pas à d’autres obstacles (avis n° 20024846 du 23 janvier 2003) ;
  • des documents détenus par l’IRCANTEC (avis n° 20060902 du 16 mars 2006). N’entrent pas dans le champ des documents administratifs :
  • certains documents relatifs à un concessionnaire dans le cadre d’une délégation de service public comme la garantie financière d’achèvement et de remboursement des travaux souscrite auprès d’un établissement bancaire et la garantie de paiement souscrite par le concessionnaire au profit dudit entrepreneur (avis n° 20050049 du 6 janvier 2005), ou encore une convention passée entre un groupement de défense sanitaire et la FDSEA pour l’épidémio-surveillance en matière de santé animale, la CADA relevant que cette convention n’a pas pour objet l’accomplissement d’une mission de service public (avis n° 20051595 du 14 avril 2005) ;
  • les conventions et contrats qui lient la RATP à une société privée participant par les ressources qu’elle lui apporte à l’exercice de sa mission de service public, à savoir en l’espèce Métrobus, société intervenant dans le secteur de la communication dans les transports (TA Paris, 2 mars 2007, M. J.).

Les documents des conseils de l’ordre, et organisations professionnelles ou associations qui remplissent une mission de service public

Les documents détenus par les conseils de l’ordre, et les organisations professionnelles et associations chargées d’une mission des service public, ont été reconnus comme présentant un caractère administratif dans les cas suivants :

  • les documents d’une fédération de chasse se rapportant à cette activité (avis n° 20060364 du 19 janvier 2006) ;
  • les pièces comptables et les relevés bancaires qui ont un lien direct avec la mission de service public d’une fédération sportive (avis n° 20063126 du 27 juillet 2006 et 20063521 du 14 septembre 2006), de même les documents comptables de la ligue de Picardie de la Fédération française de karaté et arts martiaux affinitaires, qui participe à l’exécution d’une mission de service public (TA Amiens, 9 mai 2007, M. F.) ;
  • les honoraires d’avocat exposés par la Fédération française de taekwondo et disciplines associées (FFTDA) devant le tribunal de grande instance de Lyon, à l’occasion d’une instance relative à une sanction disciplinaire prononcée dans le cadre de l’exercice des prérogatives de puissance publique dont dispose ladite fédération ; ils se rattachent directement aux conditions dans lesquelles la FFTDA exerce les missions de service public (TA Lyon, 12 avril 2007, Mme H.) ; il en va de même pour le livre comptable de la même fédération (avis n° 20050126 du 6 janvier 2005) ;
  • les documents relatifs à l’activité d’une association socioculturelle et sportive d’un établissement pénitentiaire, chargée d’une mission de service public du fait des termes de l’article D. 442 du code de procédure pénale (avis n° 20064779 du 7 décembre 2006) ;
  • les documents en lien avec l’organisation du notariat, produits ou reçus par les chambres interdépartementales des notaires, revêtent un caractère administratif : il en va ainsi d’une attestation d’assurance civile professionnelle souscrite par un notaire en vertu de l’article 6-1 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 (avis n° 20091389 du 16 avril 2009) ;
  • les documents produits ou reçus par les comités départementaux du tourisme dans le cadre de leur mission de service public, notamment l’activité de commercialisation de produits touristiques prévue à l’article L. 213-5 du code du tourisme, revêtent un caractère administratif (avis n° 20091039 du 2 avril 2009) ;
  • les normes homologuées par l’AFNOR (conseil n° 20050541 du 17 février 2005) ;
  • les pièces administratives et comptables qui retracent les conditions dans lesquelles une SAFER, organismes privés chargés d’une mission de service public, opère des rétrocessions opérées, et qui se rattachent directement à l’exercice de cette mission (CE, 20 novembre 1995, M. Borel, Lebon T, p. 795 ; avis n° 20065424 du 21 décembre 2006) ;
  • les documents produits ou reçus par les administrateurs judiciaires, les mandataires judiciaires et le conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires revêtent un caractère administratif s’ils se rapportent à l’organisation de la mission de service public qu’ils assurent ; en revanche, les documents qui ont trait à l’administration d’une succession donnée par un administrateur judiciaire, demeurent purement privés (avis n° 20091194 du 16 avril 2009) ;
  • les documents relatifs à l’élection des membres du consistoire israélite du Bas-Rhin, demeuré établissement public à caractère administratif (avis n° 20064795 du 9 novembre 2006) ;
  • les documents transmis aux autorités de contrôle par un comité interprofessionnel agricole (avis n° 20061735 du 13 avril 2006). À l’inverse, la commission a estimé que la condition de rattachement à une mission de service public n’était pas remplie dans les cas suivants :
  • les documents détenus par la mutualité générale de la police (MGP) dans le cadre de son activité mutualiste, par opposition à la gestion de prestations de sécurité sociale obligatoire, ne revêtent pas un caractère administratif (avis n° 20065100 du 23 novembre 2006) ;
  • le règlement des chambres de compensation destiné à organiser les recouvrements et les paiements réciproques entre banques, détenu par la Banque de France, personne publique sui generis s’analyse comme une convention type régie par les dispositions de l’article 93-1 de la loi modifiée du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit et revêt donc un caractère privé (avis n° 19991810 du 26 août 1999) ;
  • si la ligue de football professionnel est un organisme privé chargé d’une mission de service public, la cession des droits de diffusion audiovisuelle des manifestations sportives ne se rattache pas à cette mission (avis n° 20053273 du 25 août 2005).