Les documents communicables aux seuls intéressés

Dans certains cas, le droit à communication est réservé aux personnes « intéressées ». Il s’agit :

  • Des documents « portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice » (article 6 de la loi du 17 juillet 1978). La loi du 12 avril 2000 a supprimé les termes de « document à caractère nominatif » de la loi du 17 juillet 1978, tout en reprenant strictement la définition élaborée par la CADA.
  • Des documents dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle (II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978). Les dispositions du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ne leur sont pas opposables. Toutefois, si le document est également couvert par une autre exception au droit d’accès, notamment par l’un des secrets énumérés au I du même article, la communication à une personne, même intéressée au sens du II, n’est pas possible (voir par exemple, pour un document dont la communication porterait atteinte à la sûreté de l’État alors même qu’il concerne la situation du demandeur : avis n° 20064236 du 28 septembre 2006).

Qu’est-ce qu’une personne « intéressée » ?

Une personne est « intéressée » :

  • Lorsque la loi ou le règlement le prévoit  : ainsi, le secret médical n’est pas opposable aux personnes énumérées à l’article R. 1111-1 du code de la santé publique.
  • Lorsque le document est intervenu en considération d’elle-même  : il peut s’agir du fonctionnaire qui demande à accéder à son dossier personnel, du contribuable qui souhaite consulter son dossier fiscal, des parents d’élève désirant accéder au dossier scolaire de leur enfant, du candidat qui veut obtenir communication de sa copie d’examen ou de concours, de la personne qui a fait l’objet d’une enquête administrative et qui demande communication du rapport correspondant…
  • Lorsqu’elle est l’auteur du document ou la personne dont le comportement est décrit par ce document, et dont la divulgation pourrait lui porter préjudice : ainsi, la personne dont émane une plainte adressée à l’administration a le droit d’en obtenir copie auprès de toute autorité administrative la détenant. En revanche, la personne visée par la plainte n’a pas la qualité d’intéressée. Ainsi, un dossier d’admission en établissement psychiatrique à la demande d’un tiers n’est en principe communicable qu’à ce dernier (sous réserve des dispositions particulières de l’article L. 1111-7 du code de la santé publique s’agissant des informations médicales :avis n° 20033083 du 24 juillet 2003).
  • Lorsque l’objet du document, son contenu, sa fonction la touche personnellement et directement. Il peut aussi s’agir du cas où la communication est demandée par les ayants droit ou les proches en cas de décès de la personne concernée. S’agissant du secret médical, la communication aux ayants droit est régie par les dispositions de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique. Lorsque des documents se rapportent au secret de la vie privée d’une personne décédée, ses ayants droit voire ses proches peuvent en obtenir communication si cette personne ne s’y est pas opposée de son vivant et s’ils justifient d’un motif légitime, qu’il convient d’apprécier au cas par cas et au regard de la nature du document et de l’intérêt du défunt comme du demandeur (avis n° 20091443 du 30 avril 2009). Il peut s’agir, pour les ayants droit, de défendre des droits patrimoniaux à l’aide de données fiscales, ou encore de mieux connaître leur passé à l’aide du dossier administratif de la personne décédée. Il est rare, en revanche, que les membres de la famille ou les proches puissent être regardés comme intéressés du vivant de la personne concernée. Les deux encadrés suivants permettent d’illustrer le maniement de la notion d’intéressé dans ce cas.
  • Personnes ayant la qualité d’intéressé

    La CADA a donné un avis favorable à la communication :

    • à la fille d’une ancienne employée décédée, du dossier de personnel de sa mère (conseil n° 20081812 du 6 mai 2008) ;
    • à la bénéficiaire d’une pension de réversion, du dernier titre de pension adressé à son ex-mari décédé (avis n° 20032415 du 28 août 2003) ;
    • à la fille d’une personne décédée, de la demande d’aide sociale aux personnes âgées formulée par ou pour le compte de sa mère (avis n° 20073971 du 11 octobre 2007) ;
    • au fils d’une personne décédée, des bordereaux de remise de chèques émis en règlement de frais d’hébergement dans une maison de retraite (avis n° 20061328 du 30 mars 2006) ;
    • au fils d’une personne décédée, des documents nécessaires pour établir la dette fiscale de la succession et la liquider (avis n° 20053647 du 22 septembre 2005) ;
    • à un locataire, d’un rapport d’expertise rendu dans le cadre d’une procédure de péril ordinaire, notifié au propriétaire (conseil n° 20061435 du 30 mars 2006).
  • Personnes n’ayant pas la qualité d’intéressé

    La CADA a émis un avis défavorable à la communication :

    • au fils de l’ancien propriétaire décédé, du dossier relatif à l’établissement des cartes grises de véhicules ayant appartenu à son père, dès lors que ces véhicules avaient été cédés à des tiers (avis n° 20070026 du 11 janvier 2007) ;
    • à l’avocat de l’ex-épouse d’un contribuable, des déclarations de contrat de prêt souscrites par le défunt, dans la mesure où elle n’était pas mise en cause pour le paiement de l’un ou l’autre des impôts dus par celui-ci (avis n° 20070219 du 11 janvier 2007) ;
    • à l’avocat de l’ancienne aide ménagère d’un bénéficiaire décédé de l’aide personnalisée d’autonomie à domicile, des documents relatifs au versement de cette aide, les fonctions qu’elle occupait n’en faisant pas une « personne intéressée » (avis n° 20072760 du 26 juillet 2007) ;
    • à l’épouse du signataire, des attestations d’accueil établies par son époux en faveur d’une personne de nationalité étrangère, dans la mesure où le logement d’accueil était le bien propre de son conjoint (avis n° 20074461 du 22 novembre 2007).
  • Le cas des mineurs et des majeurs sous protection

    Les personnes incapables ne sont pas regardées comme des personnes intéressées. Seuls ont cette qualité leurs représentants légaux.

    Lorsque l’intéressé est mineur, ce sont les titulaires de l’autorité parentale qui exercent le droit d’accès en son nom, sans que son consentement soit requis. À noter que, lorsque le père et la mère ont reconnu leur enfant naturel sans avoir signé de déclaration conjointe d’exercice en commun de l’autorité parentale, c’est la mère qui est le représentant légal du mineur et peut seule recevoir communication de documents concernant l’enfant mineur, conformément aux dispositions de l’article 374 du code civil.

    Toutefois, en application des dispositions des articles L. 1111 ?5 et L. 1111-7 du code de la santé publique (modifiés par la loi du 4 mars 2002), un mineur peut s’opposer à la communication de documents médicaux se rapportant à un traitement ou à une intervention chirurgicale réalisés à l’insu de ses parents ou aux soins qu’il a reçus, alors qu’il est couvert à titre personnel par la couverture maladie universelle (conseil n° 20053225 du 25 août 2005).
    Lorsque l’intéressé est un majeur sous protection, seuls le tuteur ou l’administrateur légal (avis n° 20080172 du 10 janvier 2008) peut obtenir communication des documents qui le concernent. En revanche, le curateur n’a pas la qualité d’intéressé dès lors qu’il ne peut représenter le majeur sous curatelle que pour la perception de ses revenus et le règlement de ses dépenses (conseil n° 20064314 du 28 septembre 2006).

Dans trois cas l’accès des tiers est possible

Les tiers, définis comme les personnes n’ayant pas la qualité d’intéressé, ne peuvent se voir communiquer les documents qui se rapportent à d’autres personnes, sauf dans trois cas :

  • Lorsqu’ils produisent un mandat exprès de la personne intéressée (avis n° 20074470 du 22 novembre 2007). Par exception, un avocat pourra, pour le compte de ses clients, demander communication de documents nominatifs les concernant, sans avoir à justifier d’un mandat écrit (avis n° 20074609 du 6 décembre 2007), sauf s’il existe un doute sérieux sur la réalité de cette représentation (par exemple, si la personne à laquelle se rapporte le dossier a indiqué qu’elle n’avait pas pris d’avocat). En outre, les stagiaires des cabinets d’avocat ne bénéficient pas des mêmes facilités que les avocats eux-mêmes, et ils ne peuvent accéder aux dossiers nominatifs que sur mandat exprès du client (conseil n° 20091701 du 14 mai 2009).
  • Lorsqu’ils demandent un document « dont les conclusions leur sont opposées ». En effet, en vertu des dispositions de l’article 3 de la loi du 17 juillet 1978 : « […] toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées […] ». Ces dispositions, qui s’inspirent du principe général des droits de la défense, visent à permettre à une personne de contester utilement le sens d’un document sur lequel l’administration s’appuie pour prendre une décision à son égard, alors même que ce document serait préparatoire à une décision ou serait couvert en tout ou partie par l’un des secrets du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

La CADA apprécie strictement la notion de documents « dont les conclusions sont opposées ». Il s’agit principalement des rapports et pièces dont l’administration s’est appropriée le contenu et sur lesquels elle se fonde directement et de manière déterminante pour prendre une décision à l’encontre de cette personne ou qui lui servent de base de discussion dans le cadre d’une procédure contradictoire. Tel est le cas :

  • du rapport d’expertise de l’assureur d’une personne publique sur lequel celle-ci s’est fondée pour rejeter une demande d’indemnisation (avis n° 20064070 du 28 septembre 2006) ;
  • du courrier d’un particulier dont l’administration s’est appropriée le contenu et sur lequel une décision de retrait d’autorisation de travaux est fondée à titre principal (avis n° 20074683 du 6 décembre 2007) [1].

Les conclusions opposées ne donnent pas un accès tous les documents qui composent le dossier sur la base duquel l'administration s'est prononcée

Si ces documents l'ont éclairée dans la prise de décision, ils ne peuvent être regardés comme comportant, par eux-mêmes, des conclusions opposées à une personne. Il en va ainsi, par exemple, des témoignages et procès-verbaux d'audition qui figurent dans le dossier de la HALDE sur une affaire donnée ( avis nà 20080635 du 7 février 2008), ou encore des pièces du dossier constitué par l'employeur concernant une accusation de harcèlement moral, à la différence d'un rapport établi sur la base de ces pièces ( avis nà 20080774 du 21 février 2008). Le registre des observations ouvert dans le cadre d'une enquête publique n'entre pas davantage dans ce cadre ( avis nà 20081758 du 6 mai 2008).

Sur le fondement de ces dispositions, la communication au demandeur peut inclure des mentions couvertes par l’un des secrets du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, notamment le secret de la vie privée de tierces personnes, dans la seule mesure où cette divulgation est strictement nécessaire à la défense de ses droits, en particulier pour contester utilement la mesure dont elle fait l’objet.

Tel est le cas, par exemple, du rapport établi par les services de contrôle des organismes payeurs des allocations d’aide sociale, qui comporte des éléments relatifs à la vie privée d’autres personnes que l’allocataire, mais dont la communication lui est nécessaire pour établir l’absence de vie maritale (avis n° 20080906 du 6 mars 2008).

  • À l’expiration d’un certain délai, les documents couverts par les secrets prévus au II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 deviennent librement communicables sur le fondement de la législation sur les archives publiques. Ainsi, les documents relatifs à la vie privée sont communicables à l’expiration d’un délai de cinquante ans à compter de la date de l’acte en vertu du 3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine (avis n° 20091015 du 2 avril 2009). De manière dérogatoire, il est possible d’en obtenir communication avant ce délai sur le fondement de l’article L. 213-3 (voir L’accès aux archives par dérogation).

Le juge administratif a pu en outre estimer que les représentants du personnel pouvaient avoir accès au dossier d’un agent dans la mesure où cela est strictement nécessaire à l’accomplissement de leur mission (TA Nantes, 25 février 1988, Paillaud). La Commission n’étant pas compétente pour se prononcer sur les droits que les représentants du personnel tirent de textes particuliers, autres que la loi du 17 juillet 1978, elle ne fait pas application de cette jurisprudence dans ces avis, au demeurant non confirmée par le Conseil d’État à ce jour.