Les documents détenus par les organismes privés chargés d’une mission de service public

Les personnes morales de droit privé ne sont pas exclues, de ce seul fait, du champ de la loi du 17 juillet 1978. Lorsqu’elles exercent une mission de service public, les documents qu’elles produisent ou reçoivent dans ce cadre sont susceptibles de revêtir un caractère administratif.

Pour déterminer si une personne de droit privé est chargée ou non de la gestion du service public, il y a lieu de faire application des règles dégagées par le Conseil d’État dans sa décision du 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (au recueil Lebon), de la manière suivante :

  • Le législateur s’est-il prononcé, explicitement ou implicitement (travaux préparatoires) sur la qualification de l’organisme ? S’il a exclu la qualification d’organisme chargé d’une mission de service public, celui-ci n’est pas soumis à la loi du 17 juillet 1978 (tel était le cas, dans l’affaire soumise au Conseil d’État, des centres d’aide par le travail). À l’inverse, si la loi ou ses travaux préparatoires qualifient l’activité en cause de « mission de service public », les documents détenus dans ce cadre par l’organisme sont soumis à cette loi.
  • Si le législateur ne s’est pas prononcé ou qu’il subsiste une ambiguïté : l’organisme est-il doté de prérogatives de puissance publique qu’il exerce dans un but d’intérêt général et sous le contrôle de l’État ? Si tel est le cas, l’activité au titre de laquelle il dispose de telles prérogatives doit être qualifiée de mission de service public.
  • Dans la négative, il y a lieu d’apprécier si « eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints », l’administration a entendu confier à cet organisme une mission de service public.

Cet examen suppose de répondre aux questions suivantes :

  • l’intérêt général qui s’attache à la mission exercée est-il avéré et, le cas échéant, d’une importance particulière ?
  • l’organisme a-t-il été créé par la loi ou par la voie réglementaire ?
  • l’organisme tire-t-il une grande partie voire la majorité de ses ressources de subventions publiques ?
  • les autorités publiques sont-elles représentées au sein de l’organisme, par le biais de représentants, d’observateurs… ?
  • quelles sont les modalités du contrôle qu’exerce la puissance publique sur l’organisme ?
  • l’organisme a-t-il conclu avec des personnes publiques des conventions d’objectifs, des contrats d’objectifs et de moyens… définissant des résultats à atteindre ou des obligations à satisfaire ?
  • Quatre exemples d’organismes privés pour lesquels ce faisceau d’indices a été mis en œuvre par la Commission

    Avis n° 20070021 du 8 mars 2007

    Les entreprises adaptées – organismes que la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a substitués aux « ateliers protégés » – constituent des entités autonomes chargées d’accueillir, dans le cadre d’un contrat d’objectifs triennal conclu avec l’État et qui vaut agrément, des personnes handicapées en vue de contribuer à leur insertion par le travail. En vertu de l’article L. 323-31 du code du travail introduit par cette loi, ces entreprises peuvent être créées par les collectivités ou organismes publics ou privés et notamment par des sociétés commerciales et sont, dans ce dernier cas, constituées en entités juridiques distinctes.

    Si l’Association pour l’insertion des handicapés adultes, qui gère plusieurs entreprises adaptées, a à ce titre une mission d’intérêt général, l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles précise au 5° de son I que ces entreprises, contrairement aux centres d’aide par le travail, ne sont pas au nombre des établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens de ce code. Il ressort en outre des travaux parlementaires relatifs à cette loi que la volonté du législateur a été que le fonctionnement de ces entreprises s’approche autant que possible de celui d’une entreprise ordinaire. Dans ces conditions, et eu égard au fait que l’État n’intervient pas dans la création d’une entreprise adaptée ni dans celle de l’association susceptible de gérer une telle entreprise, pas plus que dans leur fonctionnement autrement que par la signature du contrat d’objectifs triennal, et que les aides perçues n’ont pas vocation à constituer le principal mode de financement de ces entreprises, la Commission considère que l’Association pour l’insertion des handicapés adultes ne peut être regardée comme une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public au sens de la loi du 17 juillet 1978.

    Avis n° 20070497 du 8 mars 2007

    Bien que dépourvue de prérogatives de puissance publique, la caisse d’allocations chômage des chambres de commerce et d’industrie (CMAC) tire la quasi-totalité de ses ressources des cotisations versées par les chambres de commerce et d’industrie adhérentes, au prorata des dossiers individuels des agents à traiter, est chargée par les chambres de gérer pour leur compte l’activité d’assurance-chômage de leurs personnels, qui constitue une obligation légale et doit être regardée comme une mission d’intérêt général, ainsi que le Conseil d’État l’a jugé s’agissant des Associations pour l’emploi dans le commerce et l’industrie – ASSEDIC (CE, 28 novembre 1997, Ouamaout). La CMAC exerce en outre cette activité sous le contrôle des chambres, dont des représentants siègent au sein de l’assemblée générale. Par suite, la Commission considère que la CMAC doit être regardée comme un organisme privé chargé d’une mission de service public.

    Avis n° 20073814 du 27 septembre 2007

    Alors même que l’institut supérieur de plasturgie d’Alençon a été constitué à l’initiative de la chambre de commerce et d’industrie d’Alençon avec la fédération de plasturgie sous la forme d’une association de droit privé régie par les dispositions de la loi du 1er juillet 1901, il doit être regardé comme une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, dans la mesure où cet établissement, qui assure des activités de formation initiale dans le domaine de la plasturgie industrielle en vue notamment de la préparation de BEP, de bacs professionnels et de BTS, et a été habilité par l’État à délivrer un titre d’ingénieur diplômé, participe au service public de l’enseignement.

    Conseil n° 20072409 du 26 juillet 2007

    Les commissions locales d’information (CLI) qui détiennent la personnalité juridique, exercent une mission d’intérêt général de suivi, d’information et de concertation en matière de sûreté nucléaire, de radioprotection et d’impact des activités nucléaires sur les personnes et l’environnement. Elles sont créées par décision du président du conseil général du ou des départements concernés et sont essentiellement financées sur fonds publics. Elles comprennent des représentants des collectivités territoriales intéressées. Par conséquent, elles doivent être regardées comme des organismes privés chargés d’une mission de service public.

    De tels critères ont été appliqués par le juge administratif à l’union départementale des associations familiales de la Creuse, qualifiée d’organisme privé chargé d’une mission de service public (TA Limoges, 21 juin 2007, Fédération du logement et de la consommation de la Creuse).

  • Liste des organismes privés que la Commission estime chargés d’une mission de service public

    À ce jour, et sous réserve d’un éventuel réexamen à la lumière des critères dégagés par le Conseil d’État en 2007, la Commission a qualifié les personnes suivantes d’organismes privés chargés d’une mission de service public :
    - l’Ordre des avocats (avis n° 20060532 du 16 février 2006), les chambres départementales des huissiers (avis n° 20065217 du 7 décembre 2006), les conseils régionaux de l’Ordre des médecins (avis n° 20063596 du 12 octobre 2006) ;
    -  ?la Banque de France (avis n° 20073827 du 11 octobre 2007) ;
    -  ?les ASSEDIC (avis n° 20070629 du 8 février 2007), les caisses primaires d’assurance-maladie (avis n° 20071606 du 19 avril 2007), les caisses régionales d’assurance-maladie (conseil n° 20060447 du 19 janvier 2006), la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (avis n° 20081663 du 6 mai 2008), les caisses de mutualité sociale agricole (avis n° 20071871 du 24 mai 2007), les unions de médecins exerçant à titre libéral (conseil n° 20072311 du 21 juin 2007), enfin les sociétés d’HLM comme, par exemple, la SA HLM LOGIREP (avis n° 20050009du 6 janvier 2005) ; tel n’est pas le cas, en revanche, des institutions de prévoyance régies par les articles L. 931-1 et suivants du code de la sécurité sociale comme l’ICIRS-Prévoyance (avis n° 20060756 du 16 mars 2006), le « Groupe Mornay » (avis n° 20081298 du 3 avril 2008) ou encore l’association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO), compte tenu de l’absence de tutelle de l’État (avis n° 20012027 du 11 octobre 2001) ;
    -  ?les SAFER (avis n° 20071616 du 19 avril 2007), l’ANVAR (avis n° 20042306 du 10 juin 2004) ;
    -  ?les établissements d’enseignement privé sous contrat (avis n° 20081386 du 6 mai 2008) ;
    -  ?les fonds d’assurance-formation, par exemple l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (avis n° 20061220 du 11 juillet 2006) ;
    -  ?les offices municipaux et associations paramunicipales (avis n° 20002547 du 22 juin 2000) ;
    -  ?les sociétés concessionnaires du service de l’eau dans les communes (conseil n° 20074761 du 6 décembre 2007) et, d’une manière générale, les délégataires de service public (avis n° 20072789 du 26 juillet 2007). Il en va ainsi des sociétés qui se sont vu confier, par voie de convention signée avec l’État sur le fondement de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, certaines des missions, autres que celles de direction, de surveillance et de greffe, notamment de maintenance, restauration, cantine, santé, travail et formation professionnelle au sein de plusieurs établissements pénitentiaires (avis n° 20070602 du 8 mars 2007) ;
    -  ?les sociétés de pompes funèbres bénéficiant de l’habilitation prévue à l’article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales (avis n° 20024846 du 23 janvier 2003) ;
    -  ?les organisations interprofessionnelles agricoles reconnues, régies par les articles L. 632-1 et suivants du code rural (avis n° 20061735 du 13 avril 2006) ;
    -  ?le comité national olympique et sportif français (CE, 10 janvier 2007, Comité national olympique et sportif français ; avis n° 20073574 du 20 septembre 2007) ;
    -  ?les maisons de l’emploi prévues aux articles L. 5313-1 et suivants du code du travail (avis n° 20091855 du 4 juin 2009) ;
    -  ?l’AFNIC (association française pour le nommage internet en coopération), qui est investie de prérogatives de puissance publique (avis n° 20091918 du 4 juin 2009) ;
    -  ?les instituts de formation en soins infirmiers (avis n° 20091553 du 30 avril 2009) ;
    -  ?le fonds d’indemnisation des dégâts de sangliers du Bas-Rhin prévu à l’article L. 429-27 du code de l’environnement (avis n° 20091397 du 16 avril 2009) ;
    -  ?la Mutuelle générale, organisme de droit privé à but non lucratif chargé, en vertu de l’article 30 de la loi du 2 juillet 1990, de la gestion déléguée du régime obligatoire de sécurité sociale des personnels actifs et retraités des fonctionnaires de La Poste et de France Télécom, à l’exclusion de son activité de mutuelle (avis n° 20090329 du 29 janvier 2009) ;
    -  ?les comités départementaux du tourisme, quelle que soit leur forme juridique (avis n° 20091039 du 2 avril 2009).
    - Organismes associés à des activités publiques,
    - mais non reconnus comme des autorités administratives
    - Ne constituent pas des autorités administratives :
    - la Banque postale, filiale de La Poste, qui constitue un établissement bancaire au sens de l’article L. 518-25 du code monétaire et financier distinct de La Poste (avis n° 20073859 du 11 octobre 2007) ;
    -  ?Air France (avis n° 20042499 du 8 juillet 2004) ;
    -  ?l’Association interprofessionnelle pour la prévention et la santé au travail (avis n° 20022588 du 27 juin 2002) ;
    -  ?les titulaires d’une concession d’aménagement, alors même que la procédure de mise en concurrence qui précède son attribution est calquée sur celle des délégations de service public (conseil n° 20080918 du 6 mars 2008) ;
    -  ?une association qui participe, par le versement d’une somme à l’université, à certaines actions en faveur des étudiants étrangers, dès lors qu’elle est dépourvue de toute prérogative de puissance publique, n’impose pas de cotisation obligatoire à ses adhérents, et n’a pas été regardée par la chambre régionale des comptes comme gestionnaire de fait (TA Clermont-Ferrand, 8 février 2007, Mme L. et Mme V.) ;
    -  ?les comités interprofessionnels du logement, collecteurs du « 1 % logement » (avis n° 20090716 du 26 février 2009) ;
    -  ?les « animateurs de bassins versants », employés par les syndicats mixtes et chargés d’une mission de sensibilisation de la profession agricole à la qualité de l’eau (conseil n° 20090906 du 19 mars 2009) ;
    -  ?les services inter-entreprises de médecine du travail (avis n° 20090657 du 26 février 2009) ;
    -  ?l’entreprise chargée de la maîtrise d’œuvre d’une construction par une collectivité publique en vertu de la loi du 12 juillet 1985 (avis n° 20090290 du 29 janvier 2009).

La Commission peut être régulièrement saisie, sous la forme d'une demande de conseil, par un organisme privé aux fins de déterminer s'il est chargé ou non d'une mission de service public au sens de la loi du 17 juillet 1978.

Lorsque la demande porte sur des informations relatives à l’environnement au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, seuls les organismes privés chargés d’une mission de service public « en rapport avec l’environnement » sont soumis à l’obligation de communiquer ces informations (article L. 124-3 du même code). Lorsque la mission de service public exercée ne se rapporte pas à l’environnement, ces organismes restent, évidemment, soumis à la loi du 17 juillet 1978 pour ce qui concerne leurs documents administratifs (avis n° 20072789 du 26 juillet 2007).