Les documents électoraux

Les documents qui se rapportent à l’organisation et au déroulement des opérations électorales constituent des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978. Toutefois, leur accès est, pour partie, régi par les dispositions particulières et plus favorables du code électoral, que la CADA est compétente pour interpréter.

Ces dispositions particulières ne s’appliquent qu’aux documents relatifs aux élections politiques, c’est-à-dire celles qui sont régies par le code électoral.

Elles ne régissent pas la communication des documents se rapportant aux élections professionnelles (avis n° 20071735 du 3 mai 2007) ou aux élections religieuses (conservatoires israélites d’Alsace et de Moselle : avis n° 20064795 du 9 novembre 2006). L’ordonnance du 29 avril 2009 a toutefois étendu la compétence de la CADA aux dispositions relatives aux listes électorales des chambres départementales d’agriculture (code rural) et aux listes électorales des centres régionaux de la propriété forestière (code forestier).

Listes électorales et tableaux rectificatifs

Aux termes des articles L. 28 et R. 16 du code électoral, les listes électorales et les tableaux rectificatifs sont communicables dans leur intégralité à tout électeur – quel que soit le lieu où il est inscrit (conseil n° 20063158 du 27 juillet 2006) – , tout candidat et tout parti politique, à condition, s’agissant des électeurs, qu’ils s’engagent à ne pas en faire un « usage purement commercial ». Les listes sont communicables par chaque commune ou, pour l’ensemble des communes du département, par le préfet (conseil n° 20091129 du 2 avril 2009).

Ainsi, toute personne qui justifie par tous moyens ou déclare sur l’honneur être électrice peut accéder et obtenir copie de la liste électorale complète, y compris aux informations couvertes par le secret de la vie privée (adresse, date de naissance…).

La loi ne faisant pas obligation aux électeurs de détenir une carte d’électeur, une administration ne peut refuser la communication des listes et tableaux rectificatifs au motif que le demandeur ne produirait pas une telle carte (conseil n° 20052701 du 7 juillet 2005). Si une autre personne morale qu’un parti politique, par exemple une association ou une autorité administrative, ne peut se prévaloir de ces dispositions pour obtenir communication de la liste (conseil n° 20062912 du 11 juillet 2006), une personne physique ayant la qualité d’électeur peut y avoir accès pour le compte de cette personne morale (conseil n° 20064862 du 9 novembre 2006).

L’administration ne peut en aucun cas se fonder sur les intentions supposées ou réelles du demandeur pour lui refuser la communication des listes électorales sur ce fondement et elle n’a pas à rechercher les raisons de sa demande (conseil n° 20053110 du 21 juillet 2005). L’article R. 16 du code électoral subordonne seulement la communication des listes et tableaux rectificatifs à la condition que le demandeur s’engage à ne pas en faire un « usage purement commercial ».

Il en résulte que l’accès ne peut être dénié à un demandeur qui refuserait de s’engager à ne pas en faire un usage non commercial, comme du démarchage politique (avis n° 20071983 du 24 mai 2007) ou des actions d’intérêt général (conseil n° 20064862 du 9 novembre 2006). En revanche, un demandeur qui se borne à s’engager à utiliser les listes dans le cadre de son activité ne peut recevoir copie des listes lorsque cette activité s’avère commerciale (pour la généalogie successorale : conseil n° 20091074 du 2 avril 2009 et avis n° 20092190 du 28 juillet 2009).

Sont également communicables sur le même fondement la liste des nouveaux inscrits, la liste des radiés et les listes électorales complémentaires
(conseil n° 20051507 du 14 avril 2005). En revanche, ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de communiquer une liste électorale ventilée par bureau de vote (avis n° 20072110 du 24 mai 2007), les registres des décisions de la commission de révision des listes et les comptes rendus des réunions de cette commission (ces documents sont en revanche communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée) (avis n° 20080877 du 21 février 2008) ou encore les procurations annexées à la liste électorale en vertu de l’article R. 76 du code électoral et le registre des procurations prévu à l’article R. 76 1 du même code (avis n° 20064039 du 28 septembre 2006) (ces procurations ne sont pas davantage communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 dès lors que l’occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée qu’elles contiennent priverait cette communication de tout intérêt).

D’une manière générale, l’administration n’est pas tenue d’établir et de communiquer un document issu d’un retraitement non automatisé des listes électorales (conseil n° 20062912 du 11 juillet 2006). Enfin, les listes électorales en cours de révision, qui n’entrent pas dans le champ d’application de ces dispositions, présentent le caractère de documents inachevés et ne sont donc pas communicables sur le fondement de la loi de 1978 aussi longtemps que la procédure de révision est en cours (conseil n° 20010843 du 8 mars 2001).

Conditions d’accès aux listes électorales

Dans le silence du code électoral sur ce point, l’accès s’exerce dans les conditions prévues à l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978 au choix du demandeur, à savoir par consultation gratuite sur place ou par remise ou envoi de copies soit sur papier, soit sur support informatique, dans la limite des possibilités techniques de l’administration, et aux frais du demandeur (avis n° 20060587 du 2 février 2006). Les conditions de facturation des copies sont celles de l’arrêté du 1er octobre 2001. Une administration est tenue de communiquer ces documents dès lors qu’elle dispose des moyens de reproduction nécessaires et que cette opération ne représente pas, eu égard à ces moyens, un volume excessif (CE, 26 janvier 1994, M. Perez, Lebon T., p. 953).

S’agissant d’informations dont l’accès est limité à une catégorie déterminée de personnes, elles ne peuvent revêtir le caractère d’informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 : le chapitre II du Titre Ier de cette loi ne s’y applique donc pas (voir La réutilisation des informations publiques). En revanche, le traitement informatique en vue d’utiliser les listes électorales dans un but autre que purement électoral – s’agissant de fichiers contenant des données à caractère personnel – est subordonné aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978, relative à l’informatique et aux libertés.

Les listes électorales deviennent librement communicables, sans aucune condition, à l’expiration du délai de 50 ans à compter de leur élaboration, en vertu de l’article L. 213-2 du code du patrimoine (conseil n° 20091746 du 4 juin 2009).

Listes d’émargement et documents liés aux opérations de vote

Leur communicabilité dépend de la nature du scrutin (conseil n° 20080590 du 6 mars 2008).

Ces règles particulières veillent à préserver tant le droit au recours, qui peut supposer la consultation de ces documents dans un bref délai, que le secret de la vie privée.

L’article LO. 179 du code électoral permet à tout électeur de prendre connaissance, « dans un délai de dix jours à compter de l’élection », des listes électorales émargées, des procès-verbaux des opérations de vote et des documents annexés concernant les élections législatives. Passé le délai de dix jours après la proclamation des résultats, ces documents sont versés aux Archives départementales, et ne peuvent plus être communiqués qu’au Conseil constitutionnel. Ces dispositions font obstacle à l’application de la loi du 17 juillet 1978, y compris à l’expiration du délai de dix jours.

S’agissant des autres scrutins, l’article L. 68 du code électoral prévoit la possibilité pour tout électeur de prendre connaissance des listes d’émargement dans un délai de dix jours à compter de l’élection. À l’expiration de ce délai, la loi du 17 juillet 1978 redevient applicable ; mais les listes d’émargement ne sont pas communicables aux tiers dès lors qu’elles révèlent le choix d’électeurs nommément désignés de se rendre ou non aux urnes, choix qui relève du secret de la vie privée.

Enfin, les procès-verbaux des élections autres que législatives sont communicables à tout électeur jusqu’à l’expiration des délais prescrits pour l’exercice des recours contre l’élection, en application de l’article R. 70 du code électoral. Passé ce délai, ils deviennent communicables à toute personne sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978.

Déclarations de candidature

Les dossiers de déclaration de candidature de l’ensemble des listes pour les élections locales sont communicables après occultation des mentions dont la divulgation porterait atteinte au secret de la vie privée des candidats, comme les adresses et les numéros de téléphone (conseil n° 20063240 du 27 juillet 2006). Cette communicabilité s’étend à l’ensemble des éléments devant être fournis à l’appui de la déclaration (attestation d’inscription sur les listes électorales, attestation des services fiscaux…).

En revanche, les modalités de publication des présentations de candidatures à l’élection présidentielle régies par la loi du 6 novembre 1962 modifiée rendent inapplicable la loi du 17 juillet 1978 (conseil n° 19950349 du 2 février 1995).