Les documents non communicables par nature

Il s’agit de documents qui, avant l’intervention de l’ordonnance du 29 avril 2009, étaient purement et simplement exclus du champ d’application de la loi du 17 juillet 1978. La CADA se déclarait incompétente pour connaître des demandes de communication de tels documents.

Désormais, ceux-ci sont bien des documents administratifs, mais le 1° du I de l’article 6 de la loi en proscrit la communication.

Les avis des sections administratives du Conseil d’État

Dès l’origine, la loi du 17 juillet 1978 a écarté expressément de son application les avis du Conseil d’État (CE, 9 mars 1983, n° 45736, Association SOS Défense ; avis n° 20021494 du 16 mai 2002,n° 20031238 du 27 mars 2003,n° 20033644 du 11 septembre 2003, n° 20061774 du 27 avril 2006 et n° 20071344 du 5 avril 2007). Toutefois, l’administration peut décider de communiquer spontanément ces avis (CE, 27 octobre 2000, Louard et voir aussi Les Grands avis du Conseil d’État, éd. Dalloz, nouvelle édition à paraître 2008).

  • Documents d’instruction du Médiateur de la République

    Les documents d’instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République ne sont pas communicables.
    La CADA a en revanche estimé que cette règle ne s’applique qu’au Médiateur de la République et qu’un document détenu par le médiateur d’un ministère ou de toute autre autorité administrative est communicable si aucune autre disposition ne s’y oppose (pour le médiateur du ministère de l’Économie : avis n° 20071565 du 19 avril 2007 ; pour le médiateur de la ville de Paris : avis n° 20073560 du 20 septembre 2007).

Les documents des juridictions financières

S’agissant de la Cour des comptes, l’article 25 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 a mis fin au caractère communicable des mesures d’instruction, communications et rapports qu’elle établit, dans l’exercice des pouvoirs de contrôle qui lui sont conférés par l’article 6 bis de la loi du 22 juin 1967. La loi du 12 avril 2000 a introduit à l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 un renvoi à l’article L. 140-9 du code des juridictions financières, après avoir complété ce dernier de manière à élargir l’inapplicabilité du droit de communication aux rapports de vérification et avis des comités régionaux ou départementaux d’examen des comptes des organismes de sécurité sociale.

La CADA range dans ces documents :

  • un référé du premier président de la Cour des comptes à un ministre (avis n° 20020614 du 28 mars 2002) ;
  • le rapport sur un organisme social (avis n° 20010333 du 25 janvier 2001) ;
  • les rapports élaborés par des chambres de la Cour des comptes : sur la reclassification des personnels de La Poste (avis n° 20000847 du 17 février 2000) ; sur le Consortium de réalisation ([avis n° 20012289->art20012289] du 14 juin 2001) ; les cités de transit (avis n° 20012714 du 12 juillet 2001) ; la cinquième chaîne de télévision (avis n° 20014349 du 22 novembre 2001) ; une université (avis n° 20021936 du 16 mai 2002) ; la SNECMA (avis n° 20030345 du 23 janvier 2003) ; La Poste (avis n° 20070745du 22 février 2007) ; la Fédération française de tennis (avis n° 20071843 du 3 mai 2007) ou une fédération départementale de chasseurs (avis n° 20074213 du 8 novembre 2007).

S’agissant des chambres régionales des comptes (CRC), la loi du 12 avril 2000 soustrait de la catégorie des documents administratifs ceux que mentionne l’article L. 241-6 du code des juridictions financières, à savoir les propositions, rapports et travaux d’instruction des chambres régionales des comptes (CAA Bordeaux, 27 avril 2004, Soule).

La CADA estime en revanche que les avis budgétaires des chambres régionales des comptes et les lettres d’observations définitives restent communicables de plein droit (conseils n° 20010507 du 8 février 2001 et 20045342 du 16 décembre 2004, avis n° 20045460 du 16 décembre 2004 et conseil n° 20053687 du 22 septembre 2005). La Commission déduit de l’ensemble de ces dispositions que, dans le cadre de la procédure de contrôle de gestion mise en œuvre par les chambres régionales des comptes, le rapport d’observations ne devient communicable qu’au terme de la procédure contradictoire dont il fait l’objet. Ce terme est constitué par l’expiration du délai d’un mois dont disposent les dirigeants des organismes en cause pour répondre au rapport d’observations définitives qui leur est notifié. À l’expiration de ce délai, le rapport auquel sont annexées le cas échéant les réponses des dirigeants, est communicable de plein droit (conseil n° 20050551 du 3 février 2005).

La Commission vérifie également que le document sollicité est « détachable » de la procédure diligentée par une chambre régionale des comptes (voir, pour une expertise : avis n° 20065049 du 23 novembre 2006).
Ne sont pas communicables sur ce fondement :

  • les rapports d’observations provisoires, lorsque le délai de réponse n’est pas expiré (conseil n° 20031676 du 10 avril 2003 et avis n° 20042775 du 24 juin 2004) ;
  • la saisine d’une CRC par une association afin d’obtenir l’inscription d’une dépense obligatoire au budget d’une commune (avis n° 20014900 du 20 décembre 2001) ;
  • les échanges de courriers et différents documents recueillis dans le cadre d’une procédure instruite par une CRC (avis n° 20033781 du 25 septembre 2003 et 20042195 du 27 mai 2004).

Accréditation et audits des établissements de santé

Ne sont pas communicables les documents préalables à l’élaboration du rapport d’accréditation des établissements de santé, privés ou publics, visé àl’article L. 6113-6 du code la santé publique. La CADA en a tiré les conséquences (pour un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens et pour les délibérations de la Commission exécutive s’y rapportant : conseil n° 20025082 du 19 décembre 2002 ; pour des « fiches établissement » réalisées par la mission nationale d’audit et d’expertise hospitaliers dans le cadre de ses travaux sur le « benchmarking des blocs opératoires », qui font partie intégrante d’un rapport d’audit : avis n° 20090187 du 15 janvier 2009).
La loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002, loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, a élargi aux rapports d’audit des établissements de santé mentionnés à l’article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (loi n° 2000-1257, 23 décembre 2000) la liste des documents non communicables par nature.
En revanche, les documents relatifs à d’autres procédures d’accréditation n’entrent pas dans le champ d’application de cette exception (conseils n° 20061284 du 8 juin 2006 et 20061359 du 27 avril 2006).

Autres documents

Les documents « réalisés dans le cadre d’un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d’une ou de plusieurs personnes déterminées » ne sont pas communicables par nature, en vertu du 1° du I de l’article 6. Il s’agit des documents « établis par des administrations au profit de personnes extérieures, sur commande » (avis n° 20002484 du 27 juillet 2000). Autrement dit, la loi exclut de son champ d’application les documents réalisés par une autorité administrative en vue d’être vendus : tel est le cas, par exemple, des analyses de marché effectuées par les postes d’expansion économique à l’étranger (avis n° 20041820 du 29 avril 2004), de certaines études de l’INSEE, de Météo France ou d’autres établissements publics comme l’office national d’études et de recherches aérospatiales (avis n° 20090604 du 26 février 2009).

En revanche, un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d’une ou plusieurs personnes publiques déterminées, ou pour le compte d’une ou plusieurs personnes privées déterminées et dotées d’une mission de service public, est communicable de plein droit (avis n° 20072861 du 26 juillet 2007,conseil n° 20072640 du 5 juillet 2007).

À ce titre sont par exemple communicables les études réalisées par les services du ministère de l’Équipement pour une commune ou un département (conseil n° 20042207 du 27 mai 2004).

Ajoutant aux documents énumérés au I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, le Conseil d’État a en outre jugé que les sujets préparés par le jury d’examen d’accès au centre régional de formation professionnelle d’avocats de Paris en vue d’une épreuve orale constituent des « documents internes d’organisation du jury », qui ne sont pas au nombre des documents qui doivent être communiqués (CE, 21 décembre 2007, M. Léon, 294 676). De même, les grilles de correction utilisées par un jury de concours administratif ne sont pas communicables (TA Nice, 2 janvier 2007, M. M.).