Les documents qui font l’objet d’une diffusion publique

Les administrations ne sont pas tenues de communiquer les documents faisant l’objet d’une diffusion publique en vertu du 2e alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, tel que modifié par la loi du 12 avril 2000 qui a substitué cette expression à celle de « publication », au champ plus restreint.

Pour caractériser la « diffusion publique », la CADA s’attache notamment à l’accessibilité du document tant en termes géographiques, techniques ou de prix. Lorsque ces conditions sont réunies, et afin d’éviter que l’administration ait à donner suite à des demandes fondées exclusivement sur la recherche d’économies d’efforts ou du prix de photocopies, la Commission déclare irrecevable toute demande portant sur un document qui fait l’objet d’une telle diffusion et elle a retenu l’existence d’une diffusion publique dans plusieurs hypothèses :

  • Publication au Journal officiel des Communautés européennes : la CADA relève souvent une telle diffusion s’agissant des avis d’appel public à la concurrence et d’attribution de marchés (avis n° 20012061 du 14 juin 2001).
  • Publication au Bulletin officiel d’un ministère : la CADA s’est prononcée pour la « doctrine administrative » de la DGI, publiée au BO de cette direction (avis n° 20003857 du 5 octobre 2000) ; pour le BO du ministère de l’Éducation nationale (avis n° 20010481 du 8 février 2001).
  • Publication au recueil des actes administratifs : une telle publication vaut diffusion publique (avis n° 20014471 du 6 décembre 2001).

Mais la Commission ne se borne pas, dans une telle hypothèse, à vérifier la réalité de la publication du document sollicité et, tenant compte des difficultés éventuelles d’accès à un tel recueil, elle vérifie que le demandeur réside dans le département concerné s’il s’agit d’un recueil départemental (avis 20004805 du 21 décembre 2000) ou dans la commune s’il s’agit du recueil des actes administratifs de cette collectivité (conseil n° 20051881 du 28 avril 2005). La Commission relève aussi que la mise en ligne du recueil des actes administratifs sur le site internet des préfectures s’apparente à une diffusion publique (avis n° 20052656 du 21 juillet 2005).

  • Registres et répertoires divers faisant l’objet d’une diffusion publique  : la Commission a opposé l’existence d’une diffusion publique dans les cas suivants :
    • statuts et rapports annuels d’activité d’une société déposés au greffe du tribunal de commerce, où ils sont consultables sur place ou sur consultation télématique ou informatique contre paiement d’une somme modeste (avis n° 20002536 du 6 juillet 2000) ;
    • des comptes d’une société déposés au greffe du tribunal de commerce en application du décret du 23 mars 1967 (avis n° 20002701 du 6 juillet 2000 ; avis n° 20004770 du 21 décembre 2000) ;
    • registre « Kbis » : liste des artisans et commerçants d’une commune enregistrés au registre du commerce et des sociétés aisément disponible, soit sur place au greffe du tribunal de commerce, soit par simple consultation télématique ou informatique, moyennant le paiement d’une somme modeste (avis n° 20061233 du 26 octobre 2006) ;
    • la fiche d’inscription au répertoire national des entreprises (conseil n° 20054325 du 3 novembre 2005) ;
    • le numéro SIREN de collaborateurs non salariés (conseil n° 20054326 du 3 novembre 2005) ;
    • délégations de pouvoir insérées dans le registre des publications réglementaires prises en matière de gestion de personnel de France Télécom (avis n° 20003454 du 7 septembre 2000).

Documents accessibles sur internet

Jusqu’aux débuts des années 2000, la CADA considérait que, compte tenu du nombre encore limité de personnes qui avait un accès au réseau internet et du taux insuffisant d’équipement public en la matière, la mise en ligne d’un rapport sur le site internet d’un ministère ne constituait pas une diffusion publique (avis n° 20004094 du 7 décembre 2000). Cette position a évolué et la CADA considère désormais que des documents aisément accessibles sur internet, au moment où elle a à connaître de la demande de communication, font l’objet d’une diffusion publique. La commission s’attache à l’accessibilité pratique du document. Elle a, pour ce motif, déclaré irrecevable des demandes portant sur :

  • le recueil des actes administratifs dans un département (avis n° 20052656- du 21 juillet 2005) ;
  • les modalités de calcul de la taxe générale sur les activités polluantes (avis n° 20054614 du 15 décembre 2005) ;
  • les normes homologuées par l’AFNOR : la Commission a relevé que ces normes étaient aussi consultables gratuitement au siège de l’organisme, dans ses antennes régionales et ses points d’accueil, mais aussi par courrier moyennant le paiement d’un montant fixé par l’émetteur de la norme (conseil n° 20050541 du 17 février 2005) ;
  • un rapport d’observations définitives d’une chambre régionale des comptes (avis n° 20074824 du 20 décembre 2007).

En revanche, la mise en ligne d’un document sur un « extranet » accessible uniquement par un mot de passe ne saurait s’assimiler à une diffusion publique (avis n° 2009060- du 6 février 2009). Dans ce cas, la CADA peut indiquer l’adresse web où le document peut être consulté ou téléchargé.

Dans l’hypothèse où le document n’est plus disponible en ligne, la CADA écarte l’exception tirée de la diffusion publique et examine la demande au regard des autres dispositions de la loi (conseil n° 20072786 du 26 juillet 2007). La Commission considère qu’une mise à disposition sur internet pendant une période limitée de temps ne suffit pour considérer que le document a fait l’objet d’une diffusion publique (conseil n° 20060837 du 16 février 2006).

La publication de documents sur l’intranet d’un ministère n’est pas assimilable à une diffusion publique (avis n° 20072097 du 24 mai 2007

Documents ayant fait l’objet d’une publication commerciale

La CADA considère qu’une publication par un éditeur constitue une diffusion publique : pour un rapport de la Cour des comptes (avis n° 20003417 du 5 octobre 2000) ; pour les fonds de cartes de l’IGN (avis n° 20014353 du 20 décembre 2001) ; pour une thèse de doctorat ou un mémoire universitaire (avis n° 20021245 du 28 mars 2002 et conseil n° 20041563 du 15 avril 2004) ; pour un guide publié à La Documentation française (avis n° 20063834 du 28 septembre 2006).

La CADA vérifie l’existence réelle de cette publication. La circonstance qu’un décret prévoie qu’un rapport annuel fasse l’objet d’une « publication spéciale » n’est pas suffisante, dès lors qu’il ne ressort pas du dossier que ledit rapport a été publié (avis n° 20073254 du 13 septembre 2007).

La Commission prend le soin de préciser que si le droit à communication ne s’exerce plus lorsque les documents sollicités ont fait l’objet d’une diffusion publique, une telle disposition ne peut avoir pour effet de priver une personne du droit de consulter les Journaux officiels détenus par la mairie (avis n° 20012200 du 14 juin 2001). Pour les circulaires, qui doivent en principe être publiées, la Commission vérifie la réalité de cette publication avant d’opposer la diffusion publique (par exemple : conseil n° 20021724 du 25 avril 2002).

La diffusion publique et autres moyens d’information

La Commission a estimé que ne constituent pas une diffusion publique :

  • l’affichage en mairie, « par essence localisé et le plus souvent temporaire et partiel », en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (avis n° 20003890 du 19 octobre 2000), en matière de refus d’autorisation d’exploiter une parcelle (conseil n° 20003645 du 19 octobre 2000), à propos de l’ordre du jour du conseil municipal (conseil n° 20011894 du 17 mai 2001) ou de ses délibérations (avis n° 20023313 du 22 août 2002), en matière d’évaluations foncières (conseil n° 20063152 du 27 juillet 2006) ;
  • l’insertion d’avis ou de décisions dans des journaux locaux comme le prévoient certains textes, notamment dans le domaine de l’urbanisme ou de l’expropriation, qui constituent des mesures de publicité destinées à informer de l’existence d’un projet ou d’une décision, mais non une diffusion publique ;
  • des feuillets publiés dans un magazine diffusé par un conseil général, « sauf à établir qu’ils sont à l’heure actuelle encore facilement accessibles » (conseil n° 20020227 du 24 janvier 2002) ;
  • des avis de publicité insérés dans deux journaux nationaux, à savoir L’Humanité et le Moniteur des travaux publics et du bâtiment, relatifs à la création d’une ZAC (conseil n° 20052020 du 26 mai 2005) ;
  • la publication du rapport sur l’état et les délais d’exécution des peines prévus par l’article 709-2 du code de procédure pénale et dans les conditions que cet article fixe (avis n° 20054344->art 20054344] du 3 novembre 2005) ;
  • la publication d’un bail emphytéotique au bureau des hypothèques (avis n° 20070967 du 8 mars 2007) ;
  • la diffusion d’une liste d’agents proposés à l’avancement par circulaire interne, par voie d’affichage et par messagerie électronique (avis n° 20080347 du 24 janvier 2008).

L’exception de « diffusion publique » est amenée à jouer de plus en plus fréquemment à mesure que l’administration se soumet aux obligations de publication prévues par les textes ou décide, spontanément et sans qu’un texte l’y oblige, de diffuser largement les documents dont elle dispose. Il importe à cet égard de rappeler les obligations et les limites auxquelles elle est astreinte.