La loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement a transposé en droit interne les dispositions de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement. Elle a, ce faisant, profondément modifié les règles d’accès à ce type d’informations, conférant à ce régime une place éminente et d’une grande importance pratique.
En vertu de l’article L. 124-1 du code de l’environnement, l’accès à de telles informations détenues par des autorités publiques s’exerce dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978, « sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement ».
Il convient de garder à l’esprit que ce régime porte sur des « informations » et non sur des « documents ». Le demandeur n’a donc pas à identifier un document précis et existant. Peu importe, dès lors, que le document-support de ces informations soit administratif au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 (avis n° 20054619 du 24 novembre 2005). Le demandeur peut se borner à formuler une demande de renseignements. Il lui appartient toutefois de préciser clairement la nature de l’information qu’il souhaite obtenir.
La Commission examine d’office si une demande est susceptible d’être satisfaite sur le fondement du code de l’environnement, sans qu’il soit besoin pour le demandeur de préciser que son action s’inscrit dans le cadre de ces dispositions particulières.
Les informations relatives à l’environnement sont définies de manière très large par l’article L. 124-2 du code de l’environnement et regroupent l’ensemble des informations ayant pour objet :
S’y rattache le montant des redevances dont les éléments d’assiette sont constitué d’informations relatives à l’environnement (redevance d’assainissement : conseil n° 20081301 du 3 avril 2008 ; taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires : avis n° 20074554 du 20 décembre 2007 ; redevances des agences de l’eau : avis n° 20081726 du 6 mai 2008).
Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités précédemment cités.
Comportent ainsi des informations relatives à l’environnement, le dossier de demande d’autorisation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ainsi que les rapports de contrôle de ces installations (conseil n° 20071563 du 19 avril 2007), les documents relatifs à une autorisation de carrière et au fonctionnement de la carrière (avis n° 20070747 du 22 février 2007 ; avis n° 20074027 du 25 octobre 2007), un arrêté préfectoral autorisant des travaux de curage d’un cours d’eau (avis n° 20070755 du 22 février 2007), les autorisations de distribution d’exploitation et les autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques (conseil n° 20072034 du 13 septembre 2007), la liste des communes sollicitées dans le cadre d’un appel à projet pour l’accueil d’un site de stockage de déchets radioactifs (avis n° 20090234 du 15 janvier 2009).
Sont soumis à l’obligation de communication : l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics, ainsi que les personnes « chargées d’une mission de service public en rapport avec l’environnement, dans la mesure où ces informations concernent l’exercice de cette mission ». En revanche, les juridictions et les assemblées parlementaires en sont exclues (article L. 124-3 du code de l’environnement). Il faut que l’autorité administrative détienne l’information. Si celle-ci est simplement mise à sa disposition en vertu d’une obligation légale, notamment par des entreprises, elle n’est pas regardée comme détenue par l’administration (conseil n° 20065147 du 8 mars 2007 pour un registre des transports de matériaux tenu à disposition de l’inspection des installations classées). Lorsque le rejet de la demande est justifié par le fait que l’administration saisie ne détient pas l’information demandée, sa décision doit indiquer, le cas échéant, l’autorité publique susceptible de détenir cette information.
L’article 19 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire a étendu l’obligation de communication prévue par la loi du 17 juillet 1978 et le code de l’environnement aux informations détenues par les exploitants (publics ou privés) d’une installation nucléaire de base ou, lorsque les quantités en sont supérieures à des seuils prévus par décret, les responsables d’un transport de substances radioactives ou les détenteurs de telles substances, concernant « les risques liés à l’exposition aux rayonnements ionisants pouvant résulter de cette activité et sur les mesures de sûreté et de radioprotection prises pour prévenir ou réduire ces risques ou expositions ».
L’article L. 124-4 du code de l’environnement énumère limitativement les motifs de refus de communication des informations relatives à l’environnement. Celle-ci peut être refusée :
Aucune disposition du code de l’environnement ne prévoit la possibilité pour l’autorité administrative de refuser la communication d’une information relative à l’environnement au motif qu’elle s’inscrirait dans un processus de décision en cours. L’exception du « caractère préparatoire », qui fait échec à la communication des documents administratifs en vertu de la loi du 17 juillet 1978, est ici inopérante. Par conséquent, les informations relatives à l’environnement que contient une étude préparatoire à l’élaboration d’un plan local d’urbanisme doivent être communiquées sans attendre l’enquête publique ni, a fortiori, l’adoption du projet de PLU, dès lors que ces informations sont « achevées », c’est-à-dire exploitables en l’état (avis n° 20073543 du 20 septembre 2007).
Le II de l’article L. 124-5 du code de l’environnement a en outre créé, au sein des informations relatives à l’environnement, la sous-catégorie des « informations relatives à des émissions de substance dans l’environnement », dont la communication ne peut être refusée que si elle porte atteinte :
Ne sont donc pas opposables, s’agissant de ces informations, le secret de la vie privée ou encore le secret en matière commerciale et industrielle.
Cette sous-catégorie doit s’interpréter à la lumière des dispositions de la directive du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, comme incluant toute information relative à des émissions dans l’environnement. La notion de « substances » peut donc renvoyer à des facteurs impalpables, des ondes... Il s’agit notamment des informations relatives aux émissions de gaz dans l’environnement, de produits phytopharmaceutiques, de déversements dans le milieu aquatique, les informations liées aux rayonnements ionisants (notamment celles qui sont visées par l’article 19 de la loi du 13 juin 2006) ou encore une étude acoustique (avis n° 20090271 du 29 janvier 2009).
Dans tous les cas, l’administration ne peut opposer un refus de communication qu’après avoir apprécié l’« intérêt » que celle-ci présenterait, notamment pour la protection de l’environnement et les intérêts que défend le demandeur.
La Commission peut apprécier elle-même, à l’occasion de chaque saisine, si un tel intérêt est établi, mais l’administration reste en toute hypothèse la mieux placée pour se prononcer, au vu du contexte local.
Par ailleurs, et contrairement au régime issu de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, l’administration peut toujours décider de communiquer une information relative à l’environnement si elle l’estime opportun, alors même qu’un des motifs énumérés ci-dessus pourrait légalement justifier un refus de communication. Il lui appartient donc, à l’occasion de chaque saisine, de procéder à un bilan coûts-avantages de la communication au regard des différents intérêts en présence.
Enfin, et même si le code de l’environnement ne le prévoit pas expressément (contrairement à la directive 2003/4/CE), l’administration n’est jamais tenue de faire droit aux demandes qui présentent un caractère abusif. Compte tenu de l’objet de la législation sur le droit d’accès aux informations relatives à l’environnement, cette exception ne pourra toutefois jouer que de manière exceptionnelle.
Elles sont, pour l’essentiel, régies par l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, moyennant quelques spécificités. Ainsi, le rejet d’une demande d’information relative à l’environnement est notifié au demandeur par une décision écrite motivée précisant les voies et délais de recours, de sorte qu’une décision implicite de rejet est nécessairement illégale. En outre, en vertu du I de l’article L. 124-5 du code de l’environnement, lorsqu’une autorité publique est saisie d’une demande portant sur des informations relatives aux facteurs mentionnés au 2º de l’article L. 124-2, elle indique à son auteur, s’il le demande, l’adresse où il peut prendre connaissance des procédés et méthodes utilisés pour l’élaboration des données.
