Les informations relatives à l’environnement

La loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement a transposé en droit interne les dispositions de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement. Elle a, ce faisant, profondément modifié les règles d’accès à ce type d’informations, conférant à ce régime une place éminente et d’une grande importance pratique.

En vertu de l’article L. 124-1 du code de l’environnement, l’accès à de telles informations détenues par des autorités publiques s’exerce dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978, « sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement ».

Il convient de garder à l’esprit que ce régime porte sur des « informations » et non sur des « documents ». Le demandeur n’a donc pas à identifier un document précis et existant. Peu importe, dès lors, que le document-support de ces informations soit administratif au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 (avis n° 20054619 du 24 novembre 2005). Le demandeur peut se borner à formuler une demande de renseignements. Il lui appartient toutefois de préciser clairement la nature de l’information qu’il souhaite obtenir.

La Commission examine d’office si une demande est susceptible d’être satisfaite sur le fondement du code de l’environnement, sans qu’il soit besoin pour le demandeur de préciser que son action s’inscrit dans le cadre de ces dispositions particulières.

La notion d’information relative à l’environnement

Les informations relatives à l’environnement sont définies de manière très large par l’article L. 124-2 du code de l’environnement et regroupent l’ensemble des informations ayant pour objet :

  • L’état des éléments de l’environnement, notamment l’air, l’atmosphère (volumes, dates de transaction et identité des acquéreurs de quotas d’émission de gaz à effet de serre : avis n° 20062060 du 28 septembre 2006), l’eau (étude d’impact réalisée dans le cadre d’une demande de concession hydroélectrique : conseil n° 20063094 du 27 juillet 2006), le sol (études sur les zones humides : avis n° 20073543 du 20 septembre 2007), les terres, les paysages (dossier d’instruction d’un projet de parc éolien : avis n° 20080807 du 21 février 2008), les sites naturels (dossier de demande d’inscription au réseau Natura 2000 : avis n° 20062117 du 11 mai 2006), les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments.
  • Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l’énergie, le bruit (étude sur les nuisances sonores : avis n° 20071921 du 24 mai 2007 ; étude d’impact sonore portant sur des discothèques : conseil n° 20080313 du 21 février 2008), les rayonnements (avis n° 20074487 du 6 décembre 2007), les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets (étude de faisabilité d’un assainissement collectif : avis n° 20071992 du 24 mai 2007), susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments précédemment cités.

S’y rattache le montant des redevances dont les éléments d’assiette sont constitué d’informations relatives à l’environnement (redevance d’assainissement : conseil n° 20081301 du 3 avril 2008 ; taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires : avis n° 20074554 du 20 décembre 2007 ; redevances des agences de l’eau : avis n° 20081726 du 6 mai 2008).

  • L’état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions (diagnostic amiante et diagnostic flocages, calorifugeages et faux plafonds : conseil n° 20080312 du 24 janvier 2008) et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l’environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (par exemple : plan de prévention des risques naturels prévisibles : avis n° 20064017 du 28 septembre 2006 ; plan de prévention des risques d’inondation : avis n° 20071623 du 19 avril 2007). En revanche, la base de données de l’Institut national de veille sanitaire élaborée à l’occasion d’une épidémie de légionnellose, qui recense, pour chaque personne atteinte, son lieu de résidence, les dates et lieux de ses déplacements et séjours dans les dix jours qui ont précédé le début de la maladie, ne contient pas d’informations relatives à l’environnement, à la différence d’informations telles que le taux de légionelles en un point du territoire ou l’impact sanitaire global de l’épidémie (avis n° 20090310 du 26 février 2009).

Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités précédemment cités.

  • Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l’application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement (par exemple : rapport concernant l’application de la loi littoral : avis n° 20064264 du 28 septembre 2006).

Comportent ainsi des informations relatives à l’environnement, le dossier de demande d’autorisation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ainsi que les rapports de contrôle de ces installations (conseil n° 20071563 du 19 avril 2007), les documents relatifs à une autorisation de carrière et au fonctionnement de la carrière (avis n° 20070747 du 22 février 2007 ; avis n° 20074027 du 25 octobre 2007), un arrêté préfectoral autorisant des travaux de curage d’un cours d’eau (avis n° 20070755 du 22 février 2007), les autorisations de distribution d’exploitation et les autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques (conseil n° 20072034 du 13 septembre 2007), la liste des communes sollicitées dans le cadre d’un appel à projet pour l’accueil d’un site de stockage de déchets radioactifs (avis n° 20090234 du 15 janvier 2009).

Les destinataires de la demande

Sont soumis à l’obligation de communication : l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics, ainsi que les personnes « chargées d’une mission de service public en rapport avec l’environnement, dans la mesure où ces informations concernent l’exercice de cette mission ». En revanche, les juridictions et les assemblées parlementaires en sont exclues (article L. 124-3 du code de l’environnement). Il faut que l’autorité administrative détienne l’information. Si celle-ci est simplement mise à sa disposition en vertu d’une obligation légale, notamment par des entreprises, elle n’est pas regardée comme détenue par l’administration (conseil n° 20065147 du 8 mars 2007 pour un registre des transports de matériaux tenu à disposition de l’inspection des installations classées). Lorsque le rejet de la demande est justifié par le fait que l’administration saisie ne détient pas l’information demandée, sa décision doit indiquer, le cas échéant, l’autorité publique susceptible de détenir cette information.

L’article 19 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire a étendu l’obligation de communication prévue par la loi du 17 juillet 1978 et le code de l’environnement aux informations détenues par les exploitants (publics ou privés) d’une installation nucléaire de base ou, lorsque les quantités en sont supérieures à des seuils prévus par décret, les responsables d’un transport de substances radioactives ou les détenteurs de telles substances, concernant « les risques liés à l’exposition aux rayonnements ionisants pouvant résulter de cette activité et sur les mesures de sûreté et de radioprotection prises pour prévenir ou réduire ces risques ou expositions ».

Les motifs légaux de refus

L’article L. 124-4 du code de l’environnement énumère limitativement les motifs de refus de communication des informations relatives à l’environnement. Celle-ci peut être refusée :

  • Pour les motifs énumérés à l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 (notamment le secret de la vie privée et le secret industriel et commercial), à l’exception du secret de la « monnaie et du crédit public » et des « secrets protégés par la loi », qui ne peuvent plus, dans ce cadre, être utilement invoqués par l’administration.
  • Lorsque la demande porte sur des informations en cours d’élaboration, l’administration devant alors indiquer au demandeur dans quel délai le document-support sera achevé ainsi que l’autorité publique chargée de son élaboration.
  • Lorsque la demande porte sur des informations qu’elle ne détient pas.
  • Lorsque la demande est formulée de manière trop générale, après que l’autorité publique a invité le demandeur à la préciser et l’a aidé à cet effet.
  • Lorsque la communication porterait atteinte à la protection de l’environnement auquel l’information se rapporte ou aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d’une autorité administrative ou juridictionnelle, l’information demandée sans consentir à sa divulgation.
  • Et lorsque la communication porterait atteinte à la protection des renseignements prévue par l’article 6 de la loi nº 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.

Les motifs de refus non recevables

Aucune disposition du code de l’environnement ne prévoit la possibilité pour l’autorité administrative de refuser la communication d’une information relative à l’environnement au motif qu’elle s’inscrirait dans un processus de décision en cours. L’exception du « caractère préparatoire », qui fait échec à la communication des documents administratifs en vertu de la loi du 17 juillet 1978, est ici inopérante. Par conséquent, les informations relatives à l’environnement que contient une étude préparatoire à l’élaboration d’un plan local d’urbanisme doivent être communiquées sans attendre l’enquête publique ni, a fortiori, l’adoption du projet de PLU, dès lors que ces informations sont « achevées », c’est-à-dire exploitables en l’état (avis n° 20073543 du 20 septembre 2007).

Le II de l’article L. 124-5 du code de l’environnement a en outre créé, au sein des informations relatives à l’environnement, la sous-catégorie des « informations relatives à des émissions de substance dans l’environnement », dont la communication ne peut être refusée que si elle porte atteinte :

  • à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale ;
  • au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d’infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ;
  • à des droits de propriété intellectuelle (à noter que cette exception n’est pas opposable s’agissant des informations relatives à l’environnement qui ne se rapportent pas à des émissions de substances dans l’environnement : conseil n° 20091473 du 30 avril 2009).

Ne sont donc pas opposables, s’agissant de ces informations, le secret de la vie privée ou encore le secret en matière commerciale et industrielle.

Cette sous-catégorie doit s’interpréter à la lumière des dispositions de la directive du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, comme incluant toute information relative à des émissions dans l’environnement. La notion de « substances » peut donc renvoyer à des facteurs impalpables, des ondes... Il s’agit notamment des informations relatives aux émissions de gaz dans l’environnement, de produits phytopharmaceutiques, de déversements dans le milieu aquatique, les informations liées aux rayonnements ionisants (notamment celles qui sont visées par l’article 19 de la loi du 13 juin 2006) ou encore une étude acoustique (avis n° 20090271 du 29 janvier 2009).

Dans tous les cas, l’administration ne peut opposer un refus de communication qu’après avoir apprécié l’« intérêt » que celle-ci présenterait, notamment pour la protection de l’environnement et les intérêts que défend le demandeur.

La Commission peut apprécier elle-même, à l’occasion de chaque saisine, si un tel intérêt est établi, mais l’administration reste en toute hypothèse la mieux placée pour se prononcer, au vu du contexte local.

Par ailleurs, et contrairement au régime issu de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, l’administration peut toujours décider de communiquer une information relative à l’environnement si elle l’estime opportun, alors même qu’un des motifs énumérés ci-dessus pourrait légalement justifier un refus de communication. Il lui appartient donc, à l’occasion de chaque saisine, de procéder à un bilan coûts-avantages de la communication au regard des différents intérêts en présence.

Enfin, et même si le code de l’environnement ne le prévoit pas expressément (contrairement à la directive 2003/4/CE), l’administration n’est jamais tenue de faire droit aux demandes qui présentent un caractère abusif. Compte tenu de l’objet de la législation sur le droit d’accès aux informations relatives à l’environnement, cette exception ne pourra toutefois jouer que de manière exceptionnelle.

Les modalités de communication ou de refus

Elles sont, pour l’essentiel, régies par l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, moyennant quelques spécificités. Ainsi, le rejet d’une demande d’information relative à l’environnement est notifié au demandeur par une décision écrite motivée précisant les voies et délais de recours, de sorte qu’une décision implicite de rejet est nécessairement illégale. En outre, en vertu du I de l’article L. 124-5 du code de l’environnement, lorsqu’une autorité publique est saisie d’une demande portant sur des informations relatives aux facteurs mentionnés au 2º de l’article L. 124-2, elle indique à son auteur, s’il le demande, l’adresse où il peut prendre connaissance des procédés et méthodes utilisés pour l’élaboration des données.