Les régimes particuliers de communication

Aux termes de l’article 21 de la loi du 17 juillet 1978, la Commission est compétente pour interpréter les régimes particuliers de communication prévus par les textes énumérés à cet article. Ces régimes instaurent souvent un accès plus libéral qui s’articule toutefois avec les dispositions du régime général de la loi du 17 juillet 1978. En revanche, d’autres dispositions instituant un régime d’accès particulier excluent l’application de cette loi et de fait la compétence de la CADA. Cette incompétence ne signifie pas que l’administration peut se dispenser de faire application de tels régimes. Elle a pour seule conséquence que la contestation des refus de communication opposés par l’autorité administrative sur le fondement de ces dispositions particulières ne peut donner lieu à une saisine de la CADA, mais doit être portée directement devant le tribunal administratif territorialement compétent.

Lorsqu’un régime particulier est susceptible de s’appliquer à une demande, l’administration doit s’interroger sur son articulation avec la loi du 17 juillet 1978. En effet, cette dernière peut continuer à s’appliquer nonobstant l’existence de règles particulières. Quelques règles générales permettent de déterminer si la demande doit être examinée au regard de la loi du 17 juillet 1978 ou seulement du régime particulier :

Si le régime particulier est institué exclusivement par un texte de valeur réglementaire (sans base législative), voire par simple circulaire, il ne saurait faire obstacle à l’application de la loi de 1978. Il convient d’être vigilant à l’égard des régimes créés par décret antérieurement à la Constitution du 4 octobre 1958 car la répartition des compétences entre la loi et le règlement était, alors, différente : dans ce cas, le régime particulier prévaudra en règle générale sur la loi de 1978, sauf s’il est moins favorable.

Si le texte instituant le régime particulier est d’origine législative, joue alors le principe selon lequel les lois particulières dérogent aux dispositions des lois de portée générale (loi de 1978). Le principe étant la liberté d’accès aux documents, les dispositions législatives qui instituent un régime d’accès moins favorable que la loi du 17 juillet 1978 doivent être interprétées de manière restrictive, en particulier dans leur champ d’application.

Un régime particulier fait obstacle à la loi du 17 juillet 1978 s’il a pour objet de régir la communication d’un document ou d’une information donnée. Des dispositions législatives qui traitent, en général, de certains documents, voire qui en régissent les modalités de publication, ne font pas échec, sauf exceptions, à la loi de 1978. En outre, lorsque le régime particulier n’a vocation à jouer que pour une période déterminée, la loi de 1978 devient de nouveau applicable à l’expiration de cette période. Enfin, certains régimes particuliers ne sont applicables qu’aux personnes qu’ils désignent : dans ce cas, il convient de faire application de la loi du 17 juillet 1978 lorsque la demande émane d’une autre personne.

La CADA s’est prononcée à plusieurs reprises sur la combinaison de la loi du 17 juillet 1978 et de textes qu’elle n’a pas compétence pour interpréter. Schématiquement, on peut distinguer les régimes qui s’appliquent à l’exclusion de la loi de 1978, et ceux qui s’appliquent successivement dans le temps avec cette loi.