Les secrets des personnes physiques

Le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 réserve aux seuls intéressés la communication des documents concernant la vie privée ou couverts par le secret médical. S’y ajoutent les documents « portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ».

Ces exceptions ne concernent que les personnes physiques. Ainsi, en aucun cas l’administration ne pourra refuser de communiquer un document au motif qu’il porterait une appréciation sur une personne morale, comme une société.

La protection de la vie privée

L’article 9 du code civil dispose que « chacun a droit au respect de sa vie privée ». Le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 traduit cette exigence en prévoyant que seuls les intéressés ont le droit d’accéder aux documents « dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ». Cette formule, issue de la loi du 15 juillet 2008 relative aux archives, a un contenu rigoureusement identique à l’expression « secret de la vie privée et des dossiers personnels » qui figurait antérieurement à cet article et que la Commission continue parfois d’utiliser par commodité.

La CADA et le juge administratif ont progressivement circonscrit le champ de la vie privée. Sont ainsi couvertes par cette exception les informations suivantes :

  • Au titre de l’état civil, la date de naissance et l’âge (conseil n° 20021461 du 11 avril 2002 et avis n° 20062311 du 8 juin 2006), le lieu de naissance (conseil n° 20062766 du 11 juillet 2006), la situation matrimoniale (conseil n° 20063240 du 27 juillet 2006) et, d’une manière générale, la situation familiale d’une personne (avis n° 20080589 du 7 février 2008) ou encore l’identité de son parrain et de sa marraine dans le cadre du « parrainage républicain » (conseil n° 20024241 du 7 novembre 2002).
  • Les coordonnées personnelles, notamment l’adresse postale, l’adresse électronique et le numéro de téléphone (conseil n° 20045426 du 16 décembre 2004 etavis n° 20081133 du 20 mars 2008), de même que la liste des numéros appelés à partir d’un téléphone (avis n° 20023914 du 3 octobre 2002) et le lieu d’hébergement d’une personne accueillie (avis n° 20074461 du 22 novembre 2007).
  • La situation patrimoniale et financière, en particulier le patrimoine immobilier [1] (avis n° 20073900 du 11 octobre 2007), les revenus perçus (avis n° 20031133 du 13 mars 2003), y compris au titre de l’aide sociale (conseil n° 20030252 du 23 janvier 2003 et avis n° 20060398 du 19 janvier 2006) et des aides au logement (avis n° 20061628 du 13 avril 2006), et les impôts et taxes acquittés, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu (avis n° 20045256 du 16 décembre 2004), de l’impôt de solidarité sur la fortune (avis n° 20071857 du 3 mai 2007), de la redevance audiovisuelle (avis n° 20074051 du 25 octobre 2007), de la taxe de remembrement (conseil n° 20054030 du 6 octobre 2005), ou encore des taxes, redevances et impôts locaux. En outre, la domiciliation bancaire et l’identification des comptes bancaires et postaux mettent en cause la vie privée (conseil n° 20062600 du 15 juin 2006).
  • La qualité de travailleur handicapé (conseil n° 20034491 du 6 novembre 2003) et le taux d’incapacité (conseil n° 20073917 du 11 octobre 2007), le bénéfice d’un congé de maternité ou d’un congé parental (avis n° 20013162du 27 septembre 2001). L’état de santé d’une personne est, quant à lui, couvert par le secret médical (voir Le secret médical).
  • La formation initiale (avis n° 20071643 du 19 avril 2007), l’inscription dans un établissement d’enseignement (avis n° 20022460 du 13 juin 2002), et les diplômes (avis n° 20060579 du 2 février 2006), la formation professionnelle (avis n° 19981589 du 28 mai 1998) et, d’une manière générale, le curriculum vitae (CE, 30 janvier 1995, Ministre d’État, ministre de l’éducation nationale c/ G. ; avis n° 20074411 du 22 novembre 2007 et conseil n° 20080113 du 10 janvier 2008), ou encore le contrat d’insertion d’un allocataire du revenu minimum d’insertion (avis n° 20054952 du 15 décembre 2005, président du conseil général de la Sarthe).
  • Les horaires de travail (avis n° 20080612 du 7 février 2008) et les dates de congés (conseil n° 20081262 du 20 mars 2008).
  • Le numéro INSEE (avis n° 20001276 du 16 mars 2000), la référence d’une police d’assurance ou de l’assureur d’une personne (conseil n° 20081820 du 6 mai 2008), le numéro d’immatriculation d’un véhicule particulier (conseil n° 20043422 du 26 août 2004). La communication des informations détenues sur le fichier national des immatriculations est toutefois régie par les articles L. 330-2 à L. 330-5 du code de la route, que la Commission n’est pas compétente pour interpréter (avis n° 20021602du 25 avril 2002).
  • Les sympathies politiques et l’appartenance à un parti politique ou à une association (conseil n° 20071265 du 5 avril 2007), l’usage du pouvoir de suffrage (avis n° 20071735 du 3 mai 2007), les croyances religieuses (avis n° 20064795 du 9 novembre 2006).
  • La détention d’une arme à feu (conseil n° 20042347 du 10 juin 2004), la possession d’un chien dangereux (conseil n° 20002908 du 7 septembre 2000).
  • Le lieu d’inhumation et l’ensemble des informations figurant sur les concessions funéraires (conseil n° 20065399du 7 décembre 2006 et conseil n° 20070239 du 25 janvier 2007).
  • Exemples de documents dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée.

    Sont couverts pas le secret de la vie privée :

    • les déclarations d’intention d’aliéner ;
    • les avis d’imposition ;
    • des documents faisant apparaître des éléments individualisés sur des locaux d’habitation, des dossiers individuels de prime à la construction ou d’accession à la propriété, des dossiers soumis à la commission « agriculteurs en difficulté », des actes de cession des fonds de pharmacie… ;
    • le dossier d’un détenu ;
    • le dossier d’obtention d’un titre de séjour ;
    • les avis des commissions régionales d’indemnisation des accidents médicaux (CRCI), documents administratifs qui comportent un grand nombre de mentions personnelles et médicales relatives aux victimes ainsi que des éléments traduisant le comportement des professionnels de santé, à la différence des protocoles transactionnels de l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (conseil n° 20041039 du 1er avril 2004).

    Quelques cas particuliers où la protection de la vie privée n’est pas opposable

    Par exception, la protection de la vie privée n’est pas opposable en ce qui concerne les arrêtés accordant ou refusant un permis de construire ou une autre autorisation d’urbanisme, ainsi que toutes les pièces du dossier qui s’y rapportent (demande, plans, rapports et études…). En particulier, il n’y a pas lieu d’occulter des permis de construire et déclarations préalables l’adresse du pétitionnaire, celle-ci pouvant d’ailleurs s’avérer nécessaire pour notifier le recours contentieux dans les conditions prévues à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme (conseil n° 20090647 du 26 février 2009). En outre, certaines informations financières touchant à la vie privée peuvent être communicables si elles se rapportent aux deniers publics : tel est le cas, par exemple, de la rémunération versée sur fonds publics à un collaborateur du service public, ou encore de la base de données EROSTRAT qui recense l’état sanitaire des monuments historiques, dans la mesure où leurs propriétaires bénéficient de contreparties publiques (avis n° 20084349 du 27 novembre 2008).

    En revanche, le nom et le prénom d’une personne ne font pas, par eux-mêmes, partie des éléments protégés au titre de la vie privée (CE, 30 mars 1990, Mme D.). Il en résulte qu’un « document nominatif », notion qui ne figure plus dans la loi du 17 juillet 1978, n’est pas exclu, de ce seul fait, du champ du droit d’accès : il ne le sera que s’il comporte par ailleurs des éléments couverts par le secret de la vie privée et que la personne à laquelle se rapportent les informations est identifiable.

    Le fait qu’une personne soit décédée n’a pas pour effet, par lui-même, de lever le secret de sa vie privée (conseil n° 20060634 du 2 février 2006) mais peut permettre aux ayants droit voire aux proches d’accéder à certains documents.

    La CADA considère en outre que la vie privée des fonctionnaires et autres agents publics, qui doit être protégée au même titre que celle de toute personne, ne couvre pas certaines informations que les citoyens doivent légitimement pouvoir connaître.


    Exemples d’informations communicables concernant les agents publics

    Sont communicables :

    • l’adresse administrative, à l’exclusion toutefois de l’adresse électronique professionnelle, qui reste couverte par le secret de la vie privée (conseil n° 20072196 du 7 juin 2007) ;
    • le statut, les fonctions exercées, le service d’affectation ;
    • les éléments du cursus d’un agent public requis pour occuper son emploi (avis n° 20090119 du 15 janvier 2009) ;
    • l’indice de rémunération, le grade (y compris de la date d’accès au grade actuel) et l’échelon (y compris l’ancienneté dans celui-ci) et, d’une manière générale, l’ensemble des éléments de rémunération qui ne dépendent pas de la situation familiale ou personnelle des agents ou de leur manière de servir. Lorsque la rémunération d’un agent comporte une part variable en fonction de tels éléments (supplément familial de traitement, indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, primes de rendement…), la rémunération totale n’est pas communicable dès lors qu’elle permettrait, par soustraction de la part fixe, d’en déduire le montant de cette part variable. Le montant d’une indemnité transactionnelle versée à un agent public démissionnaire est également communicable, sauf si son montant permet de retracer un élément relatif à sa vie privée ou, selon un barème explicite, sa manière de servir (avis n° 20084722 du 23 décembre 2008) ;
    • la liste des agents en congé de formation ou en disponibilité (avis n° 20013162 du 27 septembre 2001). En revanche, les horaires de travail, le bénéfice d’un congé de maternité… restent couverts par le secret de la vie privée.

Sont ainsi communicables, sauf exceptions : l’arrêté de nomination d’un fonctionnaire (avis n° 20050537 du 3 février 2005), la liste des agents d’une commune (CE, 10 avril 1991, Commune de Louviers), la liste des enseignants par établissement (avis n° 20073195 du 13 septembre 2007), un organigramme des services d’une commune (avis n° 20060660 du 2 février 2006), les contrats de recrutement de chargés de mission d’un conseil général (avis n° 19950659du 16 mars 1995), ou encore des décisions de nomination et de promotion des agents (avis n° 20000261 du 20 janvier 2000).

La notation d’un agent n’est pas communicable aux tiers, de même que l’avis émis par la commission administrative paritaire sur la situation individuelle.

Comment protéger la vie privée ?

Lorsque l’administration est saisie d’une demande de communication de documents comportant le nom de personnes physiques, accompagné d’éléments couverts par le secret de la vie privée, il lui appartient de déterminer s’il y a lieu :

  • soit de communiquer le document moyennant l’occultation des seules mentions couvertes par le secret de la vie privée ;
  • soit d’y procéder en se bornant à anonymiser le document ;
  • soit encore de refuser purement et simplement la communication.

Seule l’autorité administrative est à même de choisir entre ces trois formules, en fonction du contexte de la demande et des risques de recoupement. Si la seconde option est susceptible de présenter un intérêt dans le cadre des demandes à des fins statistiques, la première reste à privilégier dans les cas où l’occultation ainsi pratiquée ne prive pas la communication d’intérêt et où aucun recoupement n’est possible. En revanche, l’administration est fondée à refuser la communication de listes ne comportant, outre le nom de personnes physiques, que des éléments couverts par le secret de la vie privée, par exemple :

  • liste des personnes ayant demandé la convocation des électeurs de la section de commune ;
  • listes de donateurs transmis à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (conseil n° 19920669du 19 mars 1992) ;
  • feuilles récapitulatives du choix des habitants d’une commune consultés sur un projet de remembrement (conseil n° 19952263 du 31 août 1995) ;
  • liste des bénéficiaires de l’aide sociale (conseil n° 19961345 du 11 avril 1996) ou du revenu minimum étudiant ;
  • liste des enfants utilisant les transports scolaires ;
  • liste des propriétaires favorables à l’abandon du produit de la chasse communale ;
  • liste des déposants et acquéreurs d’objets auprès du crédit municipal ;
  • liste des détenus, assortie des dates d’entrées et de sorties, de la mention des permissions et du nom des visiteurs ;
  • liste des personnels handicapés employés par une commune (conseil n° 19900254 du 8 février 1990) ;
  • le registre d’un crématorium (conseil n° 19910489 du 28 février 1991, maire de Strasbourg) ;
  • des listes d’étudiants inscrits en faculté de médecine dans lesquelles les étudiants étrangers seraient groupés par nationalité (avis n° 19952475 du 12 octobre 1995). Il convient de garder à l’esprit que des dispositions particulières peuvent faire échec au secret de la vie privée. Il en va ainsi :
  • des articles du code général des collectivités territoriales que la Commission a compétence pour interpréter ;
  • du b) de l’article L. 104 et du L. 111 du livre des procédures fiscales ;
  • des documents cadastraux ;
  • des listes électorales et des listes d’émargement dans les conditions prévues par le code électoral ;
  • de l’article L. 421-8 du code de l’action sociale et des familles.