Listes nominatives

De manière générale, la communication de listes nominatives implique de trouver un point d’équilibre entre la protection de la vie privée et l’intérêt personnel ou collectif que peut présenter la communication.

En complément du tableau, une explication en trois points permet de se familiariser aux notions et principes qui s’appliquent particulièrement dans ce domaine.

Quand la protection de la vie privée s’oppose à la communication des listes nominatives

Le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit que seuls les intéressés ont le droit d’accéder aux documents « dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée », auquel s’ajoute la protection du secret médical.

La CADA a précisé au fil des années les mentions couvertes par le secret de la vie privée. En principe, doivent être occultées avant communication les mentions suivantes : la date de naissance et l’âge, le lieu de naissance, la situation familiale ; les coordonnées personnelles (adresse postale, électronique, numéro de téléphone) ; la situation patrimoniale et financière (patrimoine immobilier, revenus perçus, y compris au titre de l’aide sociale, impôts et taxes acquittés) ; la formation initiale, les diplômes, la formation professionnelle ; les horaires de travail ; les sympathies politiques et l’appartenance à un parti politique ou à une association ; les croyances religieuses. À quoi s’ajoutent toutes les informations sur l’état de santé couvertes par le secret médical.

Le nom et le prénom ne sont pas par eux-mêmes protégés au titre de la vie privée. Ainsi une liste nominative n’est pas en soi couverte par le secret de la vie privée, mais l’administration est fondée à refuser : la communication des éléments couverts par ce secret, ou la liste nominative elle-même, si son objet porte sur la vie privée ou si, privée des adresses et autres éléments protégés, la communication est dénuée de tout intérêt.

Le II de l’article 6 couvre également les appréciations ou jugements de valeur, et les informations sur le comportement des personnes et dont la divulgation pourrait leur porter préjudice.

Une liste nominative, selon l’objet auquel elle se rapporte, peut comporter une appréciation ou un jugement de valeur, ou encore révéler le comportement des personnes et, de ce fait, ne pas être communicable. Il convient donc d’évaluer le préjudice éventuel qui peut résulter de la communication. Ainsi la liste des signataires d’une pétition peut être communicable si elle a été rendue publique, mais si son objet est de dénoncer une personne en particulier, la divulgation peut être préjudiciable aux signataires et la communication n’est alors pas autorisée.

Vie privée et comportement sont deux notions proches, mais qui doivent être distinguées, même si elles emportent parfois les mêmes conséquences sur la communication d’une liste nominative. La liste des personnes propriétaires d’un véhicule est considérée comme un document couvert par le secret de la vie privée, alors que la liste des personnes ayant fait l’objet d’une suspension de permis de conduire est un document mettant en cause les personnes qui y figurent, puisqu’elle révèle un comportement de celles-ci dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice.

Si chacun a droit au respect de la vie privée, il s’agit aussi de permettre à tous de participer à la vie publique en donnant un accès large aux documents publics et d’en vérifier le cas échéant la régularité. La CADA considère que la vie privée des agents publics, qui doit être protégée au même titre que celle de toute personne, ne couvre pas certaines informations que les citoyens doivent légitimement pouvoir connaître. Ainsi, une liste d’agents publics employés par un service est communicable. C’est aussi l’objet des régimes spéciaux de communication que d’ouvrir l’accès à des informations utiles à une forme de contrôle démocratique.

Des régimes spéciaux de communication pour le citoyen et le contribuable

Des dispositions particulières peuvent faire échec au secret de la vie privée et ouvrir l’accès à des listes nominatives. Deux domaines sont principalement concernés : les élections (L. 28 et R. 16 du code électoral) et la fiscalité (L. 104, L. 111 et L. 135 B du livre des procédures fiscales), auxquels s’ajoute l’article L. 421-8 du code de l’action sociale et des familles.

L’accès aux listes électorales est régi par les articles L. 28 et R. 16 du code électoral (voir fiche thématique : Documents électoraux). Il s’agit pour les électeurs de pouvoir s’assurer de la régularité de la tenue de ces listes concernant les élections politiques, et pour les groupes et partis politiques de pouvoir assurer une information auprès des électeurs. Au-delà de l’exercice démocratique, ces listes, dans la mesure où elle comporte les dates de naissance et les adresses, sont souvent demandées dans le but de constituer des bases de données aux finalités qui n’ont rien à voir avec le vote. Alerté conjointement par la CADA et la CNIL sur la constitution de ces bases de données, le ministère de l’Intérieur envisage une modification du régime d’accès à l’occasion de la révision du code électoral.

Pour résumer brièvement le régime actuel : les listes électorales sont communicables dans leur intégralité à tout électeur – quel que soit le lieu où il est inscrit – , tout candidat et tout parti politique, à la condition, s’agissant des électeurs, qu’ils s’engagent à ne pas en faire un « usage purement commercial ». Les listes sont communicables par chaque commune ou, pour l’ensemble des communes du département, par le préfet. L’administration ne peut pas se fonder sur les intentions supposées ou réelles du demandeur pour lui refuser la communication des listes électorales et elle n’a pas à rechercher les raisons de sa demande. En revanche, un demandeur qui annonce qu’il va utiliser les listes dans le cadre de son activité professionnelle ne peut recevoir copie des listes lorsque cette activité s’avère commerciale. La CADA considère que la loi ne fait pas obligation à l’administration de communiquer une liste électorale ventilée par bureaux de vote et elle exclut la communication d’un extrait de la liste issu d’un tri par âge par exemple.

L’autre régime spécial important pour la communication des listes nominatives concerne la fiscalité. L’article L. 111 du livre des procédures fiscales prévoit l’établissement, par chaque direction des services fiscaux, d’une liste des personnes assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés (liste qui comprend le quotient familial, le revenu imposable et le montant de l’impôt), consultable par les contribuables relevant de sa compétence territoriale. L’article L. 104 b) du même livre oblige les comptables du trésor à délivrer aux personnes figurant au rôle des impôts locaux qui en font la demande, des extraits de rôle ou des certificats de non-inscription concernant d’autres contribuables . Ces dispositions ouvrent aux contribuables la possibilité de vérifier et, le cas échéant, de dénoncer des irrégularités. Il faut distinguer ici ce qui relève de l’imposition locale (communicable par extrait seulement), de l’imposition sur le revenu, des taxes et redevances. Les dispositions spéciales s’appliquent de façon stricte et ne peuvent être étendues à d’autres régimes d’imposition. Ainsi, elles n’empêchent pas qu’un refus de communication peut être légalement fondé sur la protection de la vie privée (la liste des personnes assujetties à l’ISF n’est pas communicable pour cette raison) ; ou sur le secret industriel et commercial (liste des entreprises assujetties à la taxe professionnelle, non communicable).

Un dernier régime spécial, que la CADA a compétence pour interpréter, concerne la possibilité pour les familles d’avoir accès à la liste et aux coordonnées des assistants familiaux de leur département (article L. 421-8 du code de l’action sociale).

Utilisation et réutilisation des listes nominatives

Les questions sur l’utilisation et la réutilisation des listes nominatives « produites ou reçues par des autorités administratives », en ce qu’elles comportent des « données à caractère personnel » au sens de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, et qu’elles constituent des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978, relèvent de façon conjointe des deux lois et donc des compétences de la CNIL et de la CADA.

Il résulte de l’article 37 de la loi du 6 janvier 1978 que les dispositions de cette loi ne font pas obstacle à l’application, au bénéfice de tiers, de celles de la loi du 17 juillet 1978. Un tiers peut donc accéder à une liste nominative si elle n’est pas couverte par l’un des secrets prévus par la loi du 17 juillet 1978, notamment parce qu’elle ne concerne pas la vie privée, ne comporte pas de jugement de valeur ou ne révèle pas un comportement dont la divulgation serait préjudiciable.

A contrario, l’application de la loi du 17 juillet 1978 ne saurait affranchir l’administration ou le demandeur des obligations prévues par la loi du 6 janvier 1978. Ainsi, l’élaboration et la mise à disposition d’un fichier nominatif d’agents publics, document communicable à toute personne après occultation des mentions intéressant la vie privée, constituent un traitement de données à caractère personnel ; l’autorité administrative doit donc veiller à en déclarer l’existence à la CNIL et à respecter les prescriptions des articles 6 et 22 de la loi du 6 janvier 1978 (20090521). De même, les échanges de listes entre services administratifs, dont la CADA n’est pas compétente pour connaître, relèvent de la CNIL.

Le plus souvent sur support informatique, ces listes sont détenues par les autorités administratives en vue d’une utilisation déterminée. Leur utilisation dans un autre but que celui pour lesquelles elles ont été produites, c’est-à-dire leur réutilisation au sens de la loi, peut impliquer un traitement des données. Or, tout retraitement d’un fichier informatique comportant des données personnelles est subordonné aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978. Par exemple, le tri de la liste électorale pour en extraire une tranche d’âge, doit faire l’objet d’une déclaration auprès de la CNIL. Les obligations qui découlent de la loi du 6 janvier 1978 s’appliquent à l’administration comme au bénéficiaire de la communication.

Si une demande de communication d’une liste nominative est formulée en vue d’une « réutilisation » – au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 –, celle-ci doit se faire dans le respect des dispositions du chapitre II de cette loi, et en particulier de son article 13. Celui-ci subordonne la réutilisation des informations publiques comportant des données à caractère personnel au respect de la loi du 6 janvier 1978 et aux trois conditions alternatives mentionnées à l’alinéa 2 qui sont : soit le consentement de la personne, soit l’anonymisation des données, soit l’existence d’une dérogation réglementaire ou législative.