Mai 2010 - Lettre d'information - N°5

Comme annoncé dans la lettre du mois dernier, le rapport d’activité 2009 de la CADA , rendu public le 20 mai 2010, est désormais consultable au format PDF sur le site.

On y trouve à la fois une présentation de l’actualité juridique en matière d’accès aux documents administratifs et de réutilisation des informations publiques, et une analyse de l’activité de la CADA, tant sur les dossiers instruits, dont le nombre est en légère baisse, que sur le développement sensible des demandes d’informations « informelles » par téléphone ou par courriel. Sont également présentées les relations avec les « personnes responsables de l’accès aux documents administratifs », et les réponses au questionnaire qui leur a été envoyé en janvier 2010.

Focus sur... la réutilisation des archives publiques

Les services d’archives sont soumis depuis quelques mois à des demandes de réutilisation de documents d’état-civil de la part de sociétés de généalogistes professionnels, mais aussi d’associations, qui souhaitent mettre en ligne les informations recueillies. Saisie de plusieurs demandes tant de la part de ces sociétés que de l’administration, la Commission a été amenée à préciser le cadre juridique applicable à la réutilisation des archives publiques.

Sur cette question complexe, plusieurs notions sont à retenir :

1. Les services d’archives publiques à vocation culturelle sont soumis à un régime dérogatoire en matière de réutilisation

Les règles de réutilisation des informations publiques sont fixées par les dispositions du chapitre II de la loi du 17 juillet 1978, qui prévoit toutefois dans son article 11 que les établissements et institutions d’enseignement et de recherche, ainsi que les établissements, organismes ou services culturels ne sont pas soumis aux règles de ce chapitre et qu’ils fixent eux-mêmes les conditions dans lesquelles les informations qu’ils élaborent ou détiennent peuvent être réutilisées. La Commission estime que les services d’archives départementales constituent des organismes et services culturels au sens de l’article 11 de la loi.

2. Ce régime dérogatoire ne remet pas en cause le principe du droit de réutilisation dont les modalités restent encadrées

Les règles du chapitre II n’ayant pas vocation à s’appliquer, il appartient par conséquent aux services culturels de définir eux-mêmes leurs propres règles de réutilisation, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Les conditions de la réutilisation peuvent être formalisées dans un règlement ou figurer dans une licence que les intéressés devront souscrire pour réutiliser les informations publiques qui leur sont transmises. Cette réutilisation peut donner lieu, le cas échéant, au versement de redevances, lesquelles doivent être fixées de manière non discriminatoire et dans le respect des principes dégagés par la jurisprudence administrative.

Les établissements culturels ne disposent pas d’un pouvoir discrétionnaire leur permettant d’apprécier l’opportunité de faire droit ou non à une demande de réutilisation. Seule une interdiction de réutilisation justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et proportionnée au caractère sensible des données en cause ainsi qu’à la nature de l’usage envisagé, peut être légalement fondée.

3. Malgré ce régime dérogatoire, la CADA est compétente en cas de difficulté

La Commission veille aux conditions dans lesquelles s’exerce le droit d’accès et de réutilisation des usagers aux archives publiques, puisqu’elle s’est reconnue compétente non seulement pour répondre aux demandes de conseil émanant des administrations, mais également pour émettre un avis à la suite d’une décision défavorable opposée par celle-ci.

4. S’agissant de documents comportant des données à caractère personnel, la réutilisation est subordonnée au respect des dispositions de la loi CNIL

Une réutilisation d’archives publiques comportant des données à caractère personnel qui donne lieu à l’élaboration d’un traitement informatique ou d’un fichier est subordonnée au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Ces dispositions prévoient, le cas échéant, une obligation de déclaration préalable du fichier ou du traitement en cause auprès de la CNIL.

5. Les services culturels doivent définir eux-mêmes les infractions qu’ils entendent sanctionner ainsi que la teneur des sanctions encourues

L’article 18 de la loi du 17 juillet 1978 donne à la Commission le pouvoir de sanctionner toute personne réutilisant des informations publiques en violation des dispositions des articles 12, 15 et 16 de la loi. Mais, compte tenu du régime dérogatoire des services culturels et en l’absence de dispositions expresses applicables, il appartient à ces derniers de définir eux-mêmes la nature des infractions qu’ils entendent sanctionner ainsi que la teneur des sanctions qu’ils souhaitent prononcer, puisqu’en vertu du principe de légalité des délits et des peines, aucune sanction ne peut être infligée à un contrevenant en l’absence de texte ayant défini, avec une précision suffisante, l’infraction et la peine encourue.

Dans tous les cas, la sanction doit respecter le principe de proportionnalité des peines et, sur le plan procédural, le contrevenant être mis à même de présenter des observations, écrites ou orales, sur les griefs qui lui sont adressés. Les sanctions sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le service dont elles émanent.

Voir les avis 20100691, 20100695 et le conseil 20101341 rendu lors de la séance du 25 mars 2010 et le développement consacré à ce sujet dans le rapport d’activité 2009, p. 39-44.

Avis signalés

20100432

Les associations « Pact-Arim » accomplissent des missions de service public et les documents élaborés dans ce cadre sont communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978

Un rapport sur l’état d’un bien jugé insalubre et sur les possibilités de sa réhabilitation revêt un caractère administratif et est communicable à l’occupante du logement. Bien que l’association détentrice du document sollicité soit un organisme de droit privé, la CADA a considéré qu’elle exerçait une mission de service public. En effet, les associations Pact-Arim ont pour mission de promouvoir l’amélioration et la réhabilitation de l’habitat des personnes défavorisées, sont subventionnées par l’État et comptent parmi les membres de leur conseil d’administration des élus locaux.

20101810

Caractère communicable des déclarations d’intention de paraître adressées au parquet

Avant toute publication de journal ou écrit périodique, l’article 7 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse prévoit la remise au Parquet d’une déclaration d’intention de paraître. La Commission a rendu un avis favorable à la communication de ces documents après occultation des mentions couvertes par la vie privée et notamment l’adresse personnelle du directeur de publication.

20101398, 20101829

À quel moment l’estimation de France Domaine est-elle communicable ?

Préalablement à la préemption d’une propriété ou à une mesure d’expropriation, France Domaine peut réaliser (et cela est obligatoire au-delà d’un certain montant) une estimation du bien en fonction des prix du marché. Propriétaires et professionnels de l’immobilier demandent fréquemment communication de ces estimations à la collectivité qui projette d’acquérir la propriété. Or, s’il ne fait aucun doute qu’elles constituent des documents administratifs communicables, il importe de savoir à quel moment de la procédure elles cessent d’être préparatoires et peuvent être effectivement transmises.

La Commission estimait jusqu’alors que, tant la vente n’était pas conclue ou la procédure d’expropriation achevée, l’avis de France Domaine conservait un caractère préparatoire, l’article 2 de la loi faisant alors obstacle à la communication.

Les deux avis signalés marquent une évolution de cette position :
- s’agissant de la procédure d’expropriation (20101398), la Commission considère qu’à compter de la saisine du juge de l’expropriation par l’administration, l’estimation de France Domaine devient communicable. Cette saisine marque en effet la fin de la procédure administrative et le début d’une procédure juridictionnelle, et dans ces conditions, l’estimation ne plus être préparatoire à une « décision administrative » ;
- s’agissant de la procédure de préemption (20101829), l’estimation devient communicable à compter de la décision de préemption, qui indique le prix proposé (basé sur l’estimation réalisée).

La position retenue par la CADA tient compte du particularisme des deux procédures : expropriation ou préemption.

20101809

La communication des fichiers d’intervention des sapeurs-pompiers des SDIS

Le fichier contenant l’intégralité des rapports d’interventions des sapeurs-pompiers comporte des informations sur les victimes, ainsi qu’un rapport circonstancié sur l’état de la personne et son logement. Saisie d’une demande d’avis par un agent du service départemental d’incendie et de secours, la Commission a estimé que les documents de ce fichier ne sont communicables qu’aux victimes elles-mêmes, après occultation des mentions intéressant la vie privée des tiers. Elle a, en conséquence, rendu un avis défavorable.

Autres avis mis en ligne

20100700 Aviation civile/Eurocontrol
20101382 Médaille de la défense/brevet militaire
20101691 Médaille d’honneur du travail/liste des récipiendaires
20101743 Agriculture/AFSSA/contrôles d’élevages porcins
20101801 Environnement/assainissement autonome/liste des propriétaires
20101913 SNATED/proctetion des mineurs/secret professionnel

Sur le statut des documents se rattachant à l’activité juridictionnelle

Dans la décision de section du 7 mai 2010, le Conseil d’État considère « que les documents, quelle que soit leur nature, qui sont détenus par les juridictions et qui se rattachent à la fonction de juger dont elles sont investies, n’ont pas le caractère de document administratif ».
La CADA saisie du refus de communication du tableau mensuel des assesseurs des chambres correctionnelles d’un TGI, déterminant la composition de la juridiction pendant une période donnée, et sur lequel porte la décision du CE, avait à l’époque distingué entre les documents relatifs à une procédure juridictionnelle, exclus du champ de la loi de 1978, et les autres documents relatifs à l’activité juridictionnelle, se bornant à traiter de l’organisation du tribunal, et qui revêtaient donc un caractère administratif. Elle avait rattaché le tableau des assesseurs à l’organisation et émis un avis favorable à sa communication.
Sur conclusions contraires, le CE remet en cause cette ligne de partage et juge que le critère est celui de l’activité juridictionnelle, et non simplement de la procédure juridictionnelle.

CE, 7/05/2010, n° 303168

Les assermentations des contrôleurs chargés d’enquêtes médicales pour le CCAS de la RATP sont communicables

Le tribunal a considéré que la Caisse de coordination aux assurances sociales de la RATP, chargée de gérer le régime spécial de protection des agents, doit être regardée comme une personne privée chargée d’une mission de service public, et que les assermentions de ses contrôleurs ont le caractère de documents administratifs. Le TA estime que ces documents sont communicables après occultation des mentions susceptibles de porter atteinte au secret de la vie privée.

TA de Paris, 1/04/2010, n° 0720001/7-3

Les indications de correction préparées par un jury d’examen sont des documents internes d’organisation qui n’entrent pas dans le champ de la loi du 17 juillet 1978

La demande d’annulation du refus de communication des indications de corrigé de l’épreuve du bac par un service académique des examens et des concours est rejetée. Le TA considère en effet que les indications de correction préparées par le jury d’examen pour les correcteurs sont des documents internes d’organisation du jury qui n’entrent pas dans le champ de la loi du 17 juillet 1978 et ne sont pas au nombre des documents communicables sur le fondement de cette loi.

TA de Versailles, 4/03/2010, n° 0909429

La CJUE se prononce sur les garanties démocratiques que peuvent offrir les AAI

La Cour de justice de l’Union européenne, à l’occasion d’un recours de la Commission sur la transposition de la directive 95/46/CE du 14/10/95 relative à la protection des données à caractère personnel, se prononce sur les garanties démocratiques que peuvent offrir les autorités administratives indépendantes.

CJUE 9/03/2010, Commission c/Allemagne, aff. c-518/07

Nomination d’un nouveau rapporteur auprès de la CADA au 1er juin 2010

Monsieur Nicolas Polge, maître des requêtes au Conseil d’État, est nommé rapporteur de la Commission en remplacement de Monsieur Hughes Genassia de Ferran.

Les fiches thématiques relatives à la communication des documents se rapportant à la gestion des agents publics, aux enquêtes publiques, aux documents d’urbanisme et aux documents juridictionnels ont été mises à jour pour tenir compte des récentes évolutions jurisprudentielles. Il en est de même pour la version html du Guide de l’accès et de la réutilisation.