Avis 20200022 - Séance du 20/02/2020

Préfecture de la Seine-Maritime

Maître X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 janvier 2020, à la suite du refus opposé par le préfet de la Seine-Maritime à sa demande de communication des documents suivants, à la suite de l'incendie de l'usine LUBRIZOL, le 26 septembre 2019, à Rouen :
1) l'ensemble des dossiers de demandes d'autorisation, au titre du droit de l'urbanisme, de l'environnement et de l'énergie, présentés par les exploitants des sites LUBRIZOL et NORMANDIE LOGISTIQUE et par tout autre exploitant de tout autre site concerné par l'incendie précité ;
2) tout avis des services ou des gestionnaires de services publics sur ces demandes ;
3) toute correspondance par courrier, courriel, fax ou tout autre moyen de correspondance entre les services de la préfecture et les exploitants ;
4) tout procès-verbal et toute décision administrative postérieure à la décision d'autorisation dont les arrêtés de prescription, de mise en demeure, de consignation et d'exécution d'office de travaux, etc. ;
5) toute décision de justice présentant un rapport avec l'exploitation de ces sites ;
6) tout rapport (commissaire enquêteur, etc.), note et compte rendu de réunion (conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), etc.) en lien avec l'exploitation de ces sites ;
7) tout rapport/résultat d'analyse, de tout polluant et contaminant dans l'environnement en lien avec l'exploitation de ces sites puis avec l'incendie précité.

Sur le cadre juridique applicable à la demande de communication :

La commission rappelle que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (…) ».

La commission estime que les informations demandées relatives à une installation classée pour la protection de l’environnement sont relatives à l'environnement, au sens de l'article L124-2 du code de l'environnement, notamment sur le fondement du 2° de cet article.

La commission relève qu'en vertu des articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement, lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l'environnement. En vertu de l'article L124-4 de ce code, l’administration peut, après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, rejeter une demande tendant à obtenir une information environnementale, au motif, notamment, que sa communication porterait atteinte au secret de la vie privée, au secret des affaires ou ferait apparaître le comportement d’une personne physique dont la divulgation pourrait lui porter préjudice (avis n° 20132830 du 24 octobre 2013).

La communication des informations relatives à des émissions dans l'environnement fait l'objet de dispositions particulières, figurant au II de l'article L124-5 du même code, qui ne permettent à l'autorité publique de rejeter la demande que dans le cas où la consultation ou la communication de l'information porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou bien au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales, ou encore à des droits de propriété intellectuelle.

La commission souligne que seul le cadre juridique ainsi rappelé est applicable à une demande de communication d'informations environnementales formée sur le fondement du code de l'environnement ou du code des relations entre le public et l'administration. La commission estime que, contrairement à ce qu'indique l'instruction du Gouvernement du 6 novembre 2017 relative à la mise à disposition et aux conditions d’accès des informations potentiellement sensibles pouvant faciliter la commission d’actes de malveillance dans les installations classées pour la protection de l’environnement dans son annexe II A, l'identité des dirigeants de l'installation classée, la nature précise des substances dangereuses manipulées ou stockées sur le site, les quantités maximales de substances dangereuses susceptibles d’être présentes ou celles effectivement présentes sur le site, les cartes ou plans des zones d’effet par phénomènes dangereux ou par installation, ne relèvent pas nécessairement d’un secret protégé, notamment au titre de la protection de la sécurité publique, et que leur communication revêt un intérêt pour l'information du public sur l'environnement. Ces informations sont donc, sauf circonstances particulières, librement communicables à toute personne qui en fait la demande, sous la forme choisie par le demandeur sous réserve de leur existence sous cette forme et des possibilités techniques de l'administration, et non pas seulement consultables par un cercle restreint de personnes justifiant d'un intérêt.

Relèvent en revanche, selon la commission, de ce secret, la description précise de scenarii d’accidents majeurs et des effets associés, la description précise et technique de barrière de maîtrise des risques, la description de l’organisation et des moyens internes du site et de la chaîne de secours ainsi que l’organisation des moyens externes de secours, en tant qu’ils sont susceptibles de présenter des points de vulnérabilité ou de faiblesse ou des informations susceptibles d’être utilisées pour porter atteinte à leur intégrité ou à leur efficacité. Ces mentions ne sont donc pas communicables sur le fondement du code de l'environnement et du code des relations entre le public et l'administration, sans préjudice de l'information que le préfet estime utile de porter à la connaissance du public.

Sur la période retenue par le préfet de la Seine-Maritime :

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le préfet de la Seine-Maritime a informé Maître X qu'il avait, compte tenu de l'évolution régulière de la réglementation en matière d'installations classées, limité la communication aux documents postérieurs à l’année 2009. La commission relève toutefois que la demande n'est pas limitée dans le temps et estime en conséquence que les documents en possession de l'administration antérieurs à cette date sont également communicables à Maître X, dans les conditions et sous les réserves qui suivent.

Sur les documents mentionnés aux points 1) et 2) :

La commission rappelle, d’une part, que les documents produits et reçus par l’administration en matière d’autorisations individuelles d’urbanisme sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, après occultation des mentions relevant des articles L311-5 et L311-6 du même code. Toutefois, lorsque l'autorisation a été délivrée par une décision expresse du maire prise au nom de la commune, les pièces qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier qui lui est soumis en vertu des dispositions du code de l'urbanisme sont, en outre et de ce seul fait, communicables en application de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Les autres pièces, s'il en existe, sont également communicables, sous réserve de l'occultation préalable des mentions protégées en application des dispositions des articles L311-5 et L311-6.

La commission précise, d'autre part, que les documents constituant le dossier de demande présenté par l'exploitant au titre du régime des installations classées pour la protection de l'environnement sont communicables, en application des dispositions des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sous réserve de l'occultation préalable des mentions protégées au titre des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration à l'exception de celles relatives à des émissions de substance dans l'environnement pour lesquelles seules peuvent faire obstacle à leur communication l'atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou des droits de propriété intellectuelle. Elle précise qu'il appartient en outre au préfet d'apprécier, s'agissant des mentions relevant d'un secret protégé, si l'intérêt pour l'environnement ne justifierait pas qu'il y soit, en tout ou partie, dérogé.

La commission émet par suite un avis favorable, sous les réserves qui viennent d'être rappelées aux points 1) et 2) de la demande, et précise au préfet de la Seine-Maritime qu'il lui appartient, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de détenir les dossiers d'autorisation d'urbanisme, en l’espèce la métropole Rouen Normandie, et d’en aviser Maître X.

Sur les documents mentionnés au point 3) :

La commission partage l'appréciation du préfet de la Seine-Maritime selon laquelle ce point de la demande est trop imprécis, tant par son étendue que par son libellé, pour lui permettre d’identifier précisément les documents sollicités. Elle déclare donc ce point de la demande irrecevable et invite la demandeuse, si elle le souhaite, à préciser la nature et l’objet de ces documents.

Sur les documents mentionnés au point 4) :

La commission prend acte des documents qui ont été communiqués par le préfet de la Seine-Maritime à Maître X et déclare la demande sans objet sur ce point dans cette mesure.

La commission constate cependant que les actes antérieurs à l'année 2009, qui n'ont pas été communiqués, sont également communicables. Elle précise également que si les procès-verbaux d'infraction pouvant donner lieu à des sanctions pénales revêtent un caractère judiciaire et sont exclus du champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration auquel renvoie le code de l'environnement, les documents relatifs aux contrôles et sanctions administratives, s'il en existe, sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande sans que puisse être opposé, s'agissant d'informations environnementales, la protection de la divulgation d'un comportement susceptible de nuire à la personne morale qui en est l'auteur.

La commission émet par suite un avis favorable à ce point de la demande dans cette mesure.

Sur les documents mentionnés au point 5) :

La commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Il en va ainsi, notamment des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, pour les dossiers de demande d'aide judiciaire (CE, 5 juin 1991,X), les décisions du parquet, les dossiers d'instruction, les procès-verbaux d'audition, les rapports d'expertise ou les mémoires et observations des parties - c'est à dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites - mais aussi pour les documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28 avril 1993, Mme X).

En l’espèce, les documents sollicités au point 5) revêtent, eu égard à leur libellé, un caractère juridictionnel. Par suite, la commission se déclare incompétente pour se prononcer sur ce point.

Sur les documents mentionnés au point 6) :

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le préfet de la Seine-Maritime a informé la commission qu’il n’y avait pas eu d’enquête publique au titre des ICPE sur les installations de l’établissement LUBRIZOL ou sur celles de NL Logistiques depuis 2009, ni d’enquête au titre de l’énergie. Le préfet a également indiqué qu’il avait communiqué à Maître X les documents suivants, relatifs à la société LUBRIZOL :
- les procès-verbaux de réunions du CODERST des 14 septembre 2010, 14 décembre 2010, 14 mai 2013, 7 juillet 2015, 12 avril 2016, 13 septembre 2016, 8 octobre 2019 et 12 novembre 2019 ;
- les rapports établis de 2009 à 2012 par l’inspection des ICPE, concernant LUBRIZOL, les 25 mai 2010, 22 novembre 2010, 14 décembre 2010 et 13 janvier 2011.

La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d’avis, s’agissant de documents inexistants ou déjà communiqués.

Le préfet a en outre indiqué que les comptes rendus des réunions de la commission de suivi de site de Rouen Ouest, se rapportant notamment au site de la société LUBRIZOL, étaient disponibles à l’adresse suivante :
http://www.normandie.developpement-durable.gouv.fr/les-clic-css-dans-la-...

Ces documents ayant fait l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, la commission déclare par suite la demande irrecevable sur ce point.

La commission rappelle cependant que les documents susceptibles de répondre à ce point de la demande antérieurs à l'année 2009 sont également communicables.

La commission relève également, en ce qui concerne les rapports de l'inspection des installations classées relatifs à l'usine LUBRIZOL, que le préfet de la Seine-Maritime n'a communiqué que ceux antérieurs à l'année 2013, au motif que ces documents administratifs ont été transmis au juge judiciaire et que le procureur de la République lui a indiqué que les documents antérieurs au sinistre du 26 septembre 2019 remis aux enquêteurs sont couverts par le secret de l'instruction.

La commission rappelle que les documents sollicités sont des documents administratifs, dès lors ils n’ont pas été établis en vue de la saisine de l’autorité judiciaire. Ils ne sont, par ailleurs, en eux-mêmes pas couverts par le secret de l’instruction. Elle précise que la seule circonstance qu'un document administratif se rapporte de près ou de loin a une procédure en cours devant une juridiction de l'ordre judiciaire ou administratif ne saurait par elle-même faire obstacle à sa communication sur le fondement du droit d'accès aux documents administratifs, et ce même s’il a été transmis à l’autorité judiciaire (CE 20 avr. 2005, Comité d'information et de défense des sociétaires de la mutuelle retraite de la fonction publique, req. no 265308 , inédit. – CE5 mai 2008, SA Baudin Chateauneuf, req. no 309518 , Lebon 177). Ce n’est, en effet, que dans l’hypothèse où cette communication risquerait d’empiéter sur les compétences et prérogatives de l'autorité judiciaire ou de la juridiction (CE, 21 octobre 2016 n° 380504) que la communication d'un document administratif peut être refusée en application du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Il appartient en outre à l'administration saisie d'apprécier la réalité de l'atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, le cas échéant après avoir pris l'attache de l'autorité judiciaire.

En l'espèce, la commission invite le préfet de la Seine-Maritime à se livrer à cette appréciation pour les rapports établis après l'année 2013 par l’inspection des ICPE concernant LUBRIZOL et émet un avis favorable à leur communication, sous réserve des dispositions du f) du 2° de l'article L311-5.

Sur les documents mentionnés au point 7) :

Le préfet de la Seine-Maritime a informé la commission que certains documents communicables étaient disponibles à l’adresse suivante :
http://www.seine-maritime.gouv.fr/Actualites/Lubrizol/Chronologie-des-pu...

Ces documents ayant fait l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, la commission déclare par suite la demande irrecevable sur ce point.

Le préfet a enfin fait valoir que les autres documents se rapportant à ce point de la demande, notamment les enquêtes administratives de la DREAL relatives à la société LUBRIZOL, ne pouvaient être transmises en application des instructions du procureur de la République, en raison de leur étroite connexité avec l’enquête judiciaire, leur communication étant de nature à compromettre le bon déroulement de la procédure pénale en cours. La commission, qui relève que les enquêtes administratives dont il s'agit sont celles portant précisément sur l'incendie déclaré le 26 septembre 2019, estime qu'eu égard à leur objet, leur communication peut laisser craindre une atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle en cours dans les conditions rappelées au point 6). Elle émet donc un avis défavorable à leur communication.