Avis 20202442 - Séance du 08/10/2020

Préfecture de l'Hérault

Monsieur X, pour X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 août 2020, à la suite du refus opposé par le préfet de l'Hérault à sa demande de communication, sous forme dématérialisée, des documents relatif au plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Brissac approuvé à unanimité par son conseil municipal le 21 février 2020, à savoir:
1) le texte complet de la médiation judiciaire mise en place entre le Préfet et la commune de Brissac pour obtenir une dérogation à la discontinuité de l'urbanisation ;
2) son dossier d'instruction par les services de l’État.

La commission rappelle, en premier lieu, que la médiation est un processus structuré par lequel les parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leur litige, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord. Ce mode alternatif de règlement des différends est régi, s’agissant des litiges relevant de la compétence de la juridiction administrative, par le chapitre III du titre Ier du livre II du code de justice administrative pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.

La commission relève, d’une part, que la médiation a pour effet d’interrompre les délais contentieux et les prescriptions (art. L213-6 code de justice administrative) et, d’autre part, qu’une mission de médiation peut être organisée, en dehors de toute procédure juridictionnelle, soit à la demande des parties, qui peuvent demander au président du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel territorialement compétent d'organiser une mission de médiation et de désigner la ou les personnes qui en sont chargées, ou lui demander de désigner la ou les personnes qui sont chargées d'une mission de médiation qu'elles ont elles-mêmes organisée (article L213-5 du même code), soit à la demande d’une juridiction, lorsqu'un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi d'un litige, avec l’accord des parties. (Art. L213-7 code de justice administrative).

Elle souligne, en second lieu, qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. »

Ne revêtent toutefois pas un caractère administratif, relevant du droit d’accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, les documents juridictionnels, c’est-à-dire les documents émanant des juridictions en lien avec la fonction de juger (CE 27 juillet 1984 n° 30590 Association SOS Défense c/Cour de cassation, p. 284 ; CE 26 janvier 1990 X n° 104236: Lebon T. 780) ainsi que ceux qui, établis par les autorités administratives, ne sont pas détachables d’une procédure juridictionnelle, (CE, 2 octobre 1994, X, n° 123584, T. p. 951 ; CE, 31 mars 2017, Garde des Sceaux, ministre de la Justice c/ M. X, n° 408348).

Elle considère, en l’espèce, que le dossier de médiation, qui a pour objet de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative, est détachable de la fonction de juger et donc de la phase juridictionnelle qu’elle tend à éviter. Il constitue donc un document administratif relevant du droit d’accès aux documents administratifs (à rapprocher pour un protocole transactionnel de : CE, n° 403465, 18 mars 2019)

Elle relève toutefois que l’article L213-2 du code de justice administrative, prévoit que « sauf accord contraire des parties, la médiation est soumise au principe de confidentialité. Les constatations du médiateur et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être divulguées aux tiers ni invoquées ou produites dans le cadre d'une instance juridictionnelle ou arbitrale sans l'accord des parties. »

Elle estime que la confidentialité imposée par le législateur, qui constitue un principe directeur des processus de médiation indispensable pour garantir la transparence et la confiance des personnes y ayant recours et, par suite, l’effectivité de ce mode alternatif de règlement des différends, doit être regardée comme un secret protégé par la loi au sens du h) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration.

Elle en déduit que le dossier de médiation, document administratif, n’est pas communicable à un tiers sur le fondement des dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration.

Cependant, elle relève que le h) du 2° réserve la communication des informations relatives à l’environnement dans les conditions prévues par l’article L124-4 du code de l’environnement.

Elle rappelle, d’une part, qu’aux termes de l’article L124-2 du code de l’environnement, est considérée comme information relative à l'environnement « toute information disponible, quel qu'en soit le support, qui a pour objet : / 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1° ; / 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ; / 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ; / 5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement. »

D’autre part, selon l’article L124-4, « I. - Après avoir apprécié l'intérêt d'une communication, l'autorité publique peut rejeter la demande d'une information relative à l'environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : / 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e et au h du 2° de l'article L. 311-5 ; / 2° A la protection de l'environnement auquel elle se rapporte ; / 3° Aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d'une autorité administrative ou juridictionnelle, l'information demandée sans consentir à sa divulgation ; / 4° A la protection des renseignements prévue par l'article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. / II. - Sous réserve des dispositions du II de l'article L. 124-6, elle peut également rejeter : / 1° Une demande portant sur des documents en cours d'élaboration ; / 2° Une demande portant sur des informations qu'elle ne détient pas ; / 3° Une demande formulée de manière trop générale. »

Il s’ensuit qu’alors même que le dossier de médiation n’est pas communicable sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration, il appartient à l’administration d’apprécier l'intérêt d'une communication des informations environnementales qu’il contient le cas échéant, au regard des intérêts mentionnés à l’article L124-4 du code de l’environnement.

En l’espèce, la commission relève que le dossier de médiation, dont elle a pris connaissance, ne comprend aucune information relative à l’environnement.

Elle émet par suite un avis défavorable à la demande.