Madame X X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 septembre 2016, à la suite du refus opposé par le directeur de cabinet du Président de la République à sa demande de communication des documents suivants relatifs aux années 2011 à 2016 :
1) les contrats et factures des coiffeurs personnels du chef de l’Etat, ainsi que les documents relatifs à leurs primes et avantages éventuels ;
2) les contrats et factures des maquilleurs (voire « relookeurs ») du chef de l’Etat, ainsi que les documents relatifs à leurs primes et avantages éventuels ;
3) les contrats et factures des photographes attachés au suivi du chef de l’Etat, ainsi que les documents relatifs à leurs primes et avantages éventuels ;
4) les contrats et factures des personnels attachés à Mesdames X, X et X, ainsi que les documents relatifs à leurs primes et avantages éventuels ;
5) les contrats et rémunérations (fixes, heures supplémentaires, primes, avantages, etc) de l’ensemble des conseillers du président de la République ou chargés de mission de la présidence (contractuels ou mis à disposition) ;
6) la liste des personnes ayant bénéficié d’un logement concédé par la présidence de la République (avec l’identité et la fonction de ces personnes, les dates d’entrée et de sortie, les adresses et surfaces de ces logements, ainsi que le montant de la redevance versée chaque année par chaque bénéficiaire), qu’il s’agisse des résidences du palais de l’Alma, de La Lanterne ou autre ;
7) la liste des formations dispensées au président de la République ou à ses collaborateurs par des sociétés ou conseillers extérieurs (media training, langues étrangères, etc), avec l’ensemble des contrats et factures ;
8) la liste des commandes de sondages passées par la Présidence de la République auprès du secrétariat général du Gouvernement, avec la liste des questions, les livrables et les factures réglées par le secrétariat général du Gouvernement ou un ministère.

1. La commission rappelle qu'en vertu du livre III du code des relations entre le public et l'administration, les administrations de l’État sont tenues de communiquer les documents qu’elles détiennent dans le cadre de leurs missions de service public, selon les modalités et sous les réserves prévues par ce code. Elle en déduit que l’ensemble des documents produits ou reçus par la Présidence de la République dans le cadre des missions qui lui sont dévolues constituent des documents administratifs entrant dans le champ d’application de ces dispositions (V. s’agissant des documents comptables relatifs à des dépenses engagées par la Présidence de la République : CE, 27 novembre 2000, Association Comité Tous Frères, n°188431, décision publiée au recueil Lebon). Il en va différemment, compte tenu des termes de l’article 67 de la Constitution, des demandes portant sur des documents relatifs à la situation personnelle du Président de la République (avis CADA n° 20090869 du 19 mars 2009 et n°20093741 du 5 novembre 2009).

En l'espèce, la commission constate que l'ensemble des documents demandés, dont elle n'a pu prendre connaissance, se rapportent par leur objet aux missions dévolues à la Présidence de la République et constituent donc des documents administratifs. Par suite, elle s'estime compétente pour se prononcer sur la présente demande.

2. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur de cabinet du Président de la République a informé la commission qu'il estimait pouvoir communiquer copie des contrats de travail correspondant aux points 1) à 5), après occultation des données relatives à la date de naissance, à l'adresse et à la signature des parties, ainsi qu'au montant de la rémunération de chacun, celui-ci étant arrêté d'un commun accord entre les parties sans références à des règles qui le détermineraient et copie des factures correspondant aux formations linguistiques dispensées aux membres du cabinet du Président de la République.

Il a précisé qu'en revanche la Présidence de la République n'avait passé aucune commande de sondage auprès du secrétariat général du Gouvernement ou d'un ministère, que seules les administrations d'origine des agents concernés détenaient les éléments relatifs à la rémunération de ceux qui étaient mis à disposition de la présidence de la République et qu'il estimait que le respect de la vie privée et la protection de la sécurité physique des intéressés s'opposait à la communication d'une liste des personnels ayant bénéficié d'un logement concédé par la Présidence de la République, dans la mesure où, l'ensemble de ces logements se trouvant situés à une seule adresse parisienne devenue de notoriété publique, la communication de cette liste aurait nécessairement pour effet de divulguer l'adresse personnelle des personnes qui y seraient énumérées.

3. S'agissant des documents mentionnés aux points 1) à 5), la commission rappelle tout d'abord que le contrat de travail ou le bulletin de salaire d’un agent public est communicable à quiconque en fait la demande, sous réserve, conformément aux articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, que soient occultées les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, à savoir notamment les éléments relatifs à la situation personnelle de l’agent (date de naissance, adresse privée, situation de famille, horaires de travail, dates de congé), ou révélerait une appréciation ou un jugement de valeur portés sur la manière de servir de l’agent (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement). Il en irait de même, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées (CADA, avis du 4 avril 1991, Maire de Nice) ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l’appréciation ou du jugement de valeur portés sur l’agent.

La commission souligne que le Conseil d'Etat a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et les administrations, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur (24 avril 2013, Syndicat CFDT Culture, n°343024 ; 26 mai 2014, communauté d'agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz, n°342339, décisions mentionnées aux tables du recueil Lebon).

En l'espèce, la commission comprend tout d'abord de la réponse du directeur du cabinet du Président de la République que les prestations correspondant aux points 1) à 4) n'ont pas été rémunérées sur la présentation de factures par des prestataires de services extérieurs mais exclusivement sur le fondement de contrats de travail conclus avec des personnes recrutées pour ces tâches. Elle déduit des principes exposés plus haut que ces contrats de travail, de même que les contrats de recrutement de conseillers ou chargés de mission et autres agents contractuels mentionnés au point 5), sont communicables après occultation des données relatives à la date de naissance et à l'adresse des personnes recrutées, ainsi qu'au montant de la rémunération de chacune, dans la mesure où ce montant n'est pas déterminé par des règles préexistantes. La commission estime qu'il n'y a pas lieu en revanche d'occulter la signature des parties, dont la divulgation ne porterait pas atteinte au respect de leur vie privée.

S'agissant des bulletins de paie des agents mis à disposition de la Présidence de la République, également mentionnés au point 5), la commission précise qu'ils sont communicables à toute personne après occultation des mentions dont la divulgation porterait atteinte au respect de la vie privée des intéressés ou révèlerait une appréciation portée sur leur manière de servir, conformément aux principes exposés ci-dessus. Elle rappelle qu'il incombe au directeur de cabinet du Président de la République, puisqu'il ne détient pas ces documents, de transmettre la demande, accompagnée du présent avis, aux autorités administratives susceptibles de les détenir, et d'en aviser Madame X, conformément au sixième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission émet dans cette mesure un avis favorable sur les points 1) à 5).

4. S'agissant du point 6), la commission considère que la divulgation de l'adresse privée d'une personne physique porte le plus souvent atteinte au respect de sa vie privée. Elle estime toutefois que la circonstance que les agents publics, dont le nom n'est par lui-même couvert par aucun secret, auxquels la présidence de la République a concédé un logement résideraient à une adresse unique facilement identifiable ne conduit pas à considérer que la divulgation de cette liste porterait ainsi indirectement atteinte au respect de leur vie privée.

La commission estime par ailleurs, compte tenu des mesures prises pour la protection de cet immeuble dépendant de la Présidence de la République, que la divulgation de la liste des personnes qui y résident n'accroîtrait pas les risques pesant sur leur sécurité, sur la sécurité publique, voire sur la sûreté de l'Etat, au sens de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Elle observe qu'en tout état de cause, un tel risque ne saurait plus peser sur les personnes qui auraient déjà quitté le logement qu'elles auraient occupé pendant une partie de la période visée.

La commission émet donc un avis favorable à la communication de la liste sollicitée, si elle existe en l'état ou peut être obtenue par un traitement automatisé d'usage courant, ou, à défaut, des documents correspondants, tels que les décisions de concession de logement prises pour la période considérée.

5. La commission comprend également de la réponse du directeur du cabinet du Président de la République que les seuls documents existants correspondant au point 7) de la demande sont les factures qu'il mentionne. La commission émet un avis favorable à la communication de ces factures, dont aucune mention, en l'état des informations dont elle dispose, ne paraît relever du secret commercial et industriel.

6. Enfin, la commission ne peut que déclarer sans objet le point 8) de la demande, qui porte sur des documents qui n'existent pas.