La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 14 décembre 2017 votre demande de conseil relative :
1) au caractère abusif d'une demande d'accès adressée par Madame X, une conseillère municipale, s'agissant des documents suivants :
a) les 581 contrats de recrutement signés entre le 1er septembre 2015 et le 1er septembre 2017 ;
b) le « relevé mensuel des paies versées (extrait du grand livre) » entre le 1er septembre 2015 et le 1er septembre 2017;
2) au caractère communicable de l'intégralité des arrêtés de nomination des personnels signés entre le 1er septembre 2015 et le 1er septembre 2017 ;
3) aux modalités de communication de ces documents.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

La commission considère, en premier lieu, que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit, de manière générale, bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative, des arrêtés de nomination et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. En revanche, les mentions intéressant la vie privée des agents (date de naissance, adresse personnelle, adresse électronique professionnelle individuelle, situation familiale, numéro de sécurité sociale, dates de congés…) ou révélant une appréciation portée sur eux (éléments de rémunération qui sont fonction de la situation personnelle ou familiale ou de l'appréciation portée sur la façon de servir) ne sont pas communicables à des tiers en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission estime qu'il résulte de ce qui précède que les contrats de recrutement ainsi que le relevé mensuel des payes sollicités sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration sous réserve de l'occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée précitées.

S'agissant des arrêtés de nomination, ils sont communicables en application de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. La commission vous précise que si les restrictions propres au droit d’accès aux documents administratifs ne sont pas applicables à ces documents, le législateur s’étant limité par son renvoi aux modalités de la communications de l’article L311-9, le Conseil d’État a jugé dans une décision commune de Sète n° 303814 du 10 mars 2010, que les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales dont la portée n’est pas limitée aux arrêtés réglementaires, ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d’information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires communaux.

La commission en déduit que les arrêtés individuels des agents communaux sont, en règle générale, librement communicables. Il en va ainsi des actes de nominations, d’avancement de grade ou d’échelon. Seules ne sont pas communicables les mentions des arrêtés qui porteraient une appréciation sur les fonctionnaires communaux identifiés ou identifiables ou qui comporteraient des informations intéressant leur situation de famille ou à caractère médical.

La commission rappelle, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 du même code. A cet égard, la commission précise que, lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Les frais de reproduction et d’envoi peuvent être facturés dans le respect des textes en vigueur (article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration et arrêté du 1er octobre 2001), mais non le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par la demande. Le paiement de ces frais, dont le demandeur doit être informé, peut être exigé préalablement à la remise des copies.

La commission estime, en dernier lieu, qu'une demande peut être considérée comme abusive lorsqu'elle vise, de façon délibérée, à perturber le fonctionnement d'une administration. Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auquel le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent.

En l'espèce, la commission rappelle qu'en principe, il ne lui appartient pas de se prononcer sur le caractère abusif de la demande présentée par une personne dans le cadre d'une demande de conseil dont l'instruction, par nature, n'est pas contradictoire. Cependant, elle souhaite indiquer, à toutes fins utiles, qu'en l'état des informations dont elle dispose, les motivations de Madame X ne semblent pas manifestement étrangères aux finalités du régime du droit d'accès aux documents administratifs institué au profit des citoyens. Il n'apparaît pas davantage que l'intéressée viserait, de manière délibérée, à perturber le fonctionnement des services de la commune. Enfin le volume particulièrement important des documents demandés ne saurait suffire, au cas particulier, à caractériser le caractère abusif de la demande. Si la communication des documents sollicités nécessite au préalable une occultation des mentions précitées, il n’apparait pas que cette occultation ne puisse pas être effectuée sur leur version numérique par un traitement automatisé d’usage courant. Il vous est en outre possible de proposer à Madame X d'étaler dans le temps, sur plusieurs semaines voire plusieurs mois, et selon un calendrier déterminé, la communication des documents. Si celle-ci souhaite en obtenir une copie, les frais occasionnés par la réalisation des photocopies des documents demandés pourront être mis à sa charge. Il vous appartient dans ce cas, de lui préciser en préalable à la fois le coût total de la reproduction, dans le respect des règles précitées, ainsi que le coût dont elle devra s'acquitter à chaque échéance. A cet égard, vous pourrez utilement lui indiquer que, pour chacune des échéances, vous ne procéderez à la photocopie des documents qu'après le paiement préalable des frais de reproduction.