Avis 20183461 - Séance du 18/04/2019

Ministère de l'économie et des finances

Monsieur X a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 juillet 2018, du refus opposé par le ministre de l’économie et des finances à sa demande de mise à disposition de toutes les informations « communicables » des bases de données électroniques du ministère, sous une forme brute et dans un format réutilisable, relatives à l'application « Chorus », pour la période 2012 à 2017.

En premier lieu, la commission rappelle que le 3° de l’article L312-1-1 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que les administrations « publient en ligne », sous réserve des articles L311-5 et L311-6 du même code, et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les « bases de données, mises à jour de façon régulière, qu'elles produisent ou qu'elles reçoivent et qui ne font pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs ».

La commission, au vu de la réponse que lui a adressée le ministre de l’économie et des finances et après avoir entendu en séance les observations complémentaires de ses représentants, dont l’Agence pour l’informatique financière de l’Etat (AIFE), constate que l’application dite « Chorus », reposant sur un progiciel édité par l’entreprise SAP, a vocation à retracer non seulement la totalité des autorisations d'engagement et crédits de paiement, mais également toutes les décisions de liquidation et d'ordonnancement relatives aux recettes publiques, ainsi que toutes les décisions d'engagement de dépenses, assorties de leurs pièces justificatives et des éléments utiles à l'exécution de ces actes.

Cette application, ainsi que les documents qu'elle contient, est alimentée en temps réel, de façon cloisonnée, par toutes les administrations centrales et services déconcentrés de l'Etat, sans modération centralisée. A cet égard, l'AIFE a indiqué que le nombre d’utilisateurs des fonctionnalités comptables et de passation des marchés publics s'établissait à 58 500 personnes, que plus de 10 millions de paiements intervenaient chaque année, et que 690 000 marchés publics et 767 000 bons de commande étaient créés chaque année. Ces opérations donnent lieu à des enregistrements dans plusieurs milliers de tables dont le format, le volume et le périmètre varient en fonction de la nature du mouvement qu’elles enregistrent. Par ailleurs, il a déjà été relevé que l'application Chorus Pro, devrait contenir, d'ici 2020, plus de 95 millions de factures. Sont ainsi versés dans cette base des pièces de natures diverses (notes à caractère général, instructions, dossiers particuliers enregistrés à titre d'exemple, documents de suivi d'actions en cours ou de situations particulières...) et de formats variés (texte, image, feuille de calcul...), couvrant tous les secteurs d'activité de l'Etat, contenant des mentions et informations communicables à toute personne qui en ferait la demande, aussi bien que des documents ne relevant pas de la compétence de la commission ou relevant d'intérêts protégés par le livre III du code des relations entre le public et l'administration.

En second lieu, aux termes de l’article L311-7 du même code « lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». Aux termes de l’article L311-2 du même code: « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration […]. L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ».

La commission rappelle que par sa décision du 14 novembre 2018 Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’Etat a indiqué qu’il ressort de la combinaison de ces dispositions que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

La commission relève qu’en l’espèce ni l'indexation actuelle des documents, ni les fonctionnalités de recherche, ni la classification des documents en fonction du niveau d'habilitation permettant d'y accéder pour création de dossiers ou documents ou pour consultation ne permettent de différencier l'ensemble des documents communicables de la masse des documents qui ne le sont pas. Au surplus, il apparaît, eu égard au nombre et à l’objet des documents en cause, que la variété et le nombre des secrets protégés justifiant des occultations sont considérables. Seule une relecture systématique, document par document, en vue de les indexer pour en permettre le tri par application d'un nouveau filtre informatique de sélection ou d'extraction permettrait cette identification.

Ainsi, par son volume, sa complétude et son hétérogénéité, le contenu de cette base de données ne se prête pas à la possibilité d'un examen au cas par cas de l'existence d'un intérêt protégé, qu'il soit absolu ou relatif. Le tri des documents versés dans l'application Chorus équivaudrait en réalité à la confection d'une nouvelle base documentaire, qui n'existe pas en l'état et ne pourrait être obtenue à ce jour par un traitement automatisé d'usage courant mais seulement au prix d'efforts disproportionnés au regard des moyens dont dispose l'administration.

La commission émet donc un avis défavorable.