Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 décembre 2018, à la suite du refus opposé par le directeur général de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) à sa demande de publication en ligne de l'intégralité des lettres réseau sur le site internet de la CNAMTS.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, comprend que les lettres réseau constituent le support de communication de la CNAMTS avec les organismes du réseau de l’assurance maladie et peuvent, à cet égard, servir à diffuser plusieurs catégories d’informations : les informations internes, essentiellement organisationnelles, des circulaires comportant un contenu normatif ou des dispositions de procédure, des instructions concernant l’application de dispositions dont la CNAMTS est responsable ou encore des formulaires ou descriptions de procédures qui font généralement l’objet d’une diffusion publique.

La commission, qui relève que la CNAMTS a émis plusieurs milliers de lettres réseau dont certaines ont été publiées afin de répondre aux exigences du code des relations entre le public et l’administration, estime qu’il y a lieu de distinguer selon le régime de publication applicable à ces documents administratifs.

Elle rappelle, en premier lieu, que l'article L312-2 du code des relations entre le public et administration prévoit que « font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. En vertu de l’article R312-6 de ce code, « Les instructions et circulaires mentionnées au premier alinéa de l'article L312-2, qui émanent des établissements publics, des autres personnes de droit public et des personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, sont publiées, au choix de leur conseil d'administration : 1° Soit par insertion dans un bulletin officiel lorsqu'il a une périodicité au moins trimestrielle ; 2° Soit par transcription dans les trois mois sur un registre tenu à la disposition du public. Cette publication peut intervenir par voie électronique. ». Enfin, selon l’article R312-7 de ce code, « A défaut de publication sur l'un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées. »

La commission en déduit que celles des lettres réseau dont la publication est sollicitée et qui n’ont pas été publiées dans le délai réglementairement prévu, se trouvent abrogées par l’effet de ces dispositions, de sorte que les dispositions de l’article L312-2 ne trouvent plus utilement à s’appliquer.

La commission considère, néanmoins, en second lieu, que l’ensemble des lettres réseau sollicitées n’en constituent pas moins des documents administratifs communicables dans les conditions définies par les articles L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration. Elle rappelle, à cet égard, qu’en vertu de l’article L311-9 de ce code, l'accès aux documents administratifs, qui s’exerce au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, peut notamment s’effectuer « 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 ».

Elle relève toutefois qu'aux termes de l’article L311-2 du même code : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » Par sa décision du 14 novembre 2018 Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’État a indiqué que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

La commission relève, en l’espèce, que parmi les milliers de documents demandés, dont un échantillon a été porté à sa connaissance, certains comportent des mentions dont la divulgation serait de nature à porter préjudice à l’activité de contrôle et de lutte contre les fraudes de la CNAMTS et ne sont, par suite, pas communicables en vertu du g) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Certaines lettres réseau sont, par ailleurs, susceptibles de révéler de la part de professionnels nominativement désignés un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice de sorte qu’elles ne sont communicables qu’aux intéressés en application de l’article L311-6 du même code.

La commission, qui ne peut regarder la demande, compte tenu de son imprécision, comme circonscrite au seul champ des circulaires et instructions émises par la CNAMTS, estime qu’eu égard au nombre, à la variété de l’objet des lettres réseau et aux efforts nécessaires à l'occultation préalable, pour certaines d’entre elles et dans une proportion qu’il ne lui est pas possible de déterminer, des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par les dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, la demande présentée par Monsieur X fait peser sur la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose et présente, par suite, un caractère abusif.

Elle émet donc un avis défavorable et invite le demandeur à restreindre, s’il le souhaite, le champ de sa demande.