La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 5 septembre 2019 votre demande de conseil relative au caractère communicable des documents produits par le Comité d’organisation des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 (COJO), personne morale de droit privé.

La commission considère que la demande revient à déterminer si le Comité d’organisation des jeux olympiques doit être regardé comme une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration.

La commission rappelle que selon cet article L300-2, sont considérés comme documents administratifs, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission.

Il résulte de la jurisprudence du Conseil d’État (décision n° 264541, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés du 22 février 2007) « qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ». C’est la technique du faisceau d’indices qui permet de déterminer si une personne morale de droit privé doit être regardée comme chargée d’une mission de service public et si, par voie de conséquence, les documents qu’elle produit ou détient dans le cadre de cette mission sont soumis au droit d’accès en vertu du code des relations entre le public et l'administration.

En l'espèce, la commission relève que le Comité d'organisation des jeux olympiques « Paris 2024 » est une association régie par la loi 1901, constituée en décembre 2017 entre le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public, et la ville de Paris, en vue d’associer, pour l'organisation et la promotion des jeux olympiques et paralympiques 2024, toutes les parties prenantes du projet olympique et paralympique. Sa création fait suite à la désignation de la ville de Paris pour accueillir et organiser les 33èmes olympiades de l’ère moderne et à la conclusion d’un contrat de « Ville hôte » par le Comité international olympique, la ville de Paris et le Comité national olympique et sportif français, le 13 septembre 2017. Ce contrat prévoit en effet, en son 3.1, que dans les cinq mois suivant sa signature, la « Ville hôte » et le « CNO hôte » constitueront le « COJO » comme une entité dotée de la personnalité juridique en vertu de la législation du « pays hôte » et sous une forme qui lui procure le maximum d’efficacité au regard de ses opérations et de ses droits et obligations.

Selon ses statuts, le Comité d'organisation des jeux olympiques est chargé de :
- planifier, organiser, financer et livrer les jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, ainsi que les événements associés ;
- promouvoir les jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 en France et à l'international ;
- conceptualiser, développer et commercialiser tous produits et services liés aux jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 ;
- étudier et exploiter toutes créations immatérielles, notamment tous brevets, inventions, dessins et modèles, et/ou marques relatifs aux jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 délivrés à l'association ou dont elle est ou deviendra titulaire à un titre quelconque, ainsi que tous certificats d'addition relatifs à tous perfectionnements des inventions précitées et toutes licences de brevets, dessins et modèles et/ou marques venant à lui être concédés à un titre quelconque et, plus généralement, tout droit immatériel ;
- protéger les marques olympiques et paralympiques en application du contrat de ville hôte ;
- participer aux actions visant à assurer la durabilité des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 ;
- contribuer à maximiser l'impact positif et l'héritage des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 ;
- mener des actions de promotion et de développement du sport et du mouvement olympique et paralympique en France et à l'international dans le cadre des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 et en lien avec le Comité national olympique et sportif français et le Comité paralympique et sportif français (CPSF).

Au regard de ces missions, la commission estime que la création du Comité d’organisation des jeux olympiques répond à un motif d'intérêt général. En effet, d'une part, aux termes de l'article L100-1 du code du sport « Les activités physiques et sportives constituent un élément important de l'éducation, de la culture, de l'intégration et de la vie sociale. Elles contribuent notamment à la lutte contre l'échec scolaire et à la réduction des inégalités sociales et culturelles, ainsi qu'à la santé. La promotion et le développement des activités physiques et sportives pour tous, notamment pour les personnes handicapées, sont d'intérêt général ». D'autre part, cette manifestation participe au rayonnement de la ville de Paris et de manière plus générale de la France eu égard au caractère planétaire de l’événement et de sa couverture médiatique. Enfin, une part importante des aménagements prévus dans le cadre de l’organisation des jeux a été pensée à partir de projets existants dans une perspective d'aménagement public de long terme dépassant le cadre de cette manifestation.

La réalisation du projet « Paris 2024 », dans les délais impartis par le Comité international olympique, implique la mobilisation de l’ensemble des collectivités publiques intéressées (État, conseil régional Ile-de-France, conseil départemental de la Seine-Saint-Denis, métropole du Grand Paris et collectivités locales des sites situés en dehors de la région Ile-de-France). Cette mobilisation forte et continue de tous les acteurs publics, indispensable au succès de ce grand projet d’intérêt général, est notamment assurée par leur présence au sein du COJO et de ses organes de direction, indépendamment de leurs éventuelles participations financières respectives.

La commission relève à ce titre que le COJO est administré par un conseil d'administration comprenant 20 membres du monde sportif ou associatif et 14 représentants de l’État et des collectivités territoriales (3 représentants de la ville de Paris, 3 représentants de la région Ile-de-France, 3 représentants de l’État, deux représentants du département de la Seine Saint-Denis, deux représentants de la métropole du grand Paris et un représentant des collectivités sites hors IDF) et le bureau composé à 45 % de représentants des pouvoirs publics français. L’État, la ville de Paris, la région Ile-de-France et le CNOSF bénéficient également, selon l’article 2 des statuts, d'un droit d'information spécifique en matière financière et certaines décisions ne peuvent être prises qu’après avis conforme de la ville de Paris ou de l’État. Il en est ainsi de l’approbation du règlement intérieur et financier ainsi que de la convention conclue avec la Solideo. Solideo « Société de livraison des équipements olympiques » est un établissement public industriel et commercial, dont la création a été prévue par l’article 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain. Cet établissement public est la structure juridique qui garantit la livraison finale de l’ensemble des ouvrages et la réalisation de l’ensemble des opérations d’aménagement nécessaires à l’organisation des jeux olympiques et paralympiques de 2024, dans les délais fixés par le Comité international olympique. Pour mener à bien ses missions, Solideo passe avec le Comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques une convention qui fixe la liste, la programmation et le descriptif des ouvrages. C’est ce contrat qui doit faire l’objet d’un vote conforme de la ville de Paris et de l’État.

Le comité d'organisation est, ensuite, soumis à un double contrôle de l’État : le contrôle économique et financier de l’État en vertu du décret n° 2018-234 du 30 mars 2018 portant soumission de l’association « Comité d’organisation des jeux olympiques et paralympiques » au contrôle économique et financier de l’État ainsi que le contrôle de la Cour des comptes en application de l’article 29 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux olympiques et paralympiques de 2024 dans des conditions applicables aux personnes publiques.

En outre, en application de l’article 81 de la loi de finances rectificative pour 2017, il est également prévu que l’État garantisse le Comité d'organisation des jeux olympiques, avec une garantie de remboursement, en cas d’annulation des jeux, des avances versées par le Comité international olympique, d’une part, et une garantie portant sur un « déficit budgétaire » du Comité organisateur d'autre part.

Enfin, la commission souligne que, par la même loi du 26 mars 2018, le législateur a adopté des dispositions particulières afin de répondre aux exigences du Comité international olympique et de permettre l'organisation des jeux olympiques dans les délais attendus, partiellement dérogatoires au droit commun dans les domaines de l’aménagement, de l’urbanisme, de l’environnement et du logement. Dans ce cadre, le Comité d'organisation des jeux olympiques s’est vu attribuer des prérogatives de puissance publique, en ce qu’il est notamment autorisé à délivrer, par dérogation au droit commun, des titres de sous-occupation du domaine public, sans mise en concurrence préalable et à titre gratuit aux partenaires marketing du Comité international olympique et du Comité d'organisation.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, et en dépit de la faible participation financière directe des collectivités publiques françaises au budget du COJO, la commission considère que le Comité d'organisation des jeux olympiques doit être regardé, au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, comme chargé d'une mission de service public. Elle précise que cette mission est celle, globale, définie à l'article 3 de ses statuts, sans qu'il y ait lieu de distinguer entre les différentes missions qui y sont précisément listées dès lors qu'elles participent toutes à l'organisation et à la promotion des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.

Il en résulte que les documents reçus ou produits par le Comité d'organisation des jeux olympiques dans le cadre de cette mission sont des documents administratifs qui sont communicables sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves prévues aux articles L311-5 et L311-6 de ce code qui énoncent les secrets protégés par la loi.

La commission précise que seuls les documents qui ont un lien suffisamment direct avec la mission de service public sont communicables sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration (CE, n° 338649 du 24 avril 2013). Ainsi, si les budgets et comptes sont regardés comme ayant, par principe, un lien direct avec la mission de service public, il n'en est pas de même des documents, décisions ou délibérations, relatifs au fonctionnement interne de l’organisme ou des contrats de travail des personnes employées par le Comité d'organisation des jeux olympiques. Il appartiendra, en conséquence, au Comité d'organisation des jeux olympiques d'apprécier, le cas échéant avec le conseil de la Commission d’accès aux documents administratifs, si les documents dont la communication lui est demandée se rattachent de manière suffisamment directe aux missions de service public dont il est investi.