La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné, lors de sa séance du 28 novembre 2019, votre demande de conseil relative au caractère communicable en ligne d'un fonds cartographique des friches agricoles potentielles.

La commission relève, à titre liminaire, que le fonds cartographique que vous évoquez résulte de l'inventaire des terres considérées comme des friches agricoles potentielles, c'est-à-dire des parcelles non détectées comme agricoles par imagerie satellitaire, non déclarées comme cultivées au titre de la politique agricole commune mais déclarées comme telles auprès de l'administration fiscale. Conformément au dernier alinéa de l'article L112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, issu de l'article 25 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, cet inventaire est réalisé tous les cinq ans par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles ou forestiers, sur demande du représentant de l’État dans le département, en vue de la détection des terres qui pourraient être réhabilitées pour l'exercice d'une activité agricole ou forestière.

La commission vous rappelle, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L312-1-1 du code des relations entre le public et l’administration, créé par la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 : « Sous réserve des articles L311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations (…) publient en ligne les documents administratifs suivants : (…) 4° Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. (…) ».

En ce qui concerne les modalités de communication et de publication, la commission souligne qu'aux termes de l'article L312-1-2 du même code : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. / (...) ».

La commission déduit de ces dispositions que, pour pouvoir faire l'objet d'une publication en ligne sur Internet par l'administration, un document administratif doit, au regard des mentions qu'il contient, être communicable à toute personne. Lorsque les règles qui s'appliquent à la communication du document incluent les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, il ne peut être procédé à la publication de ce document, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, que si son contenu respecte les secrets protégés par ces deux articles.

Pour pouvoir faire l'objet d'une publication par l'administration, ce document doit, en outre, s'il comporte des données à caractère personnel, satisfaire aux conditions posées au deuxième alinéa de l'article L312-1-2. Il résulte de ces dispositions que des documents comportant des données personnelles ne peuvent être publiés en ligne que s'ils ont fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification des personnes intéressées ou dans les trois hypothèses suivantes :
- si une disposition législative autorise une telle publication sans anonymisation ;
- si les personnes intéressées ont donné leur accord ;
- si les documents figurent dans la liste de l'article D312-1-3 du code des relations entre l'administration et le public, résultant du décret n° 2018-1117 du 10 décembre 2018, relatif aux catégories de documents administratifs pouvant être rendus publics sans faire l'objet d'un processus d'anonymisation, pris pour l'application de l'article L312-1-2 du même code précité.

La commission rappelle, en second lieu, que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (….) ».

Selon les articles L124-1 et L124-3 du même code, le droit de toute personne d'accéder à des informations lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement : « I. - Après avoir apprécié l'intérêt d'une communication, l'autorité publique peut rejeter la demande d'une information relative à l'environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : / 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 à L311-8 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e et au h du 2° de l'article L311-5 ; / 2° A la protection de l'environnement auquel elle se rapporte ; / 3° Aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d'une autorité administrative ou juridictionnelle, l'information demandée sans consentir à sa divulgation ; / 4° A la protection des renseignements prévue par l'article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. / II. - Sous réserve des dispositions du II de l'article L124-6, elle peut également rejeter : / 1° Une demande portant sur des documents en cours d'élaboration ; / 2° Une demande portant sur des informations qu'elle ne détient pas ; / 3° Une demande formulée de manière trop générale. » ; « I. - Lorsqu'une autorité publique est saisie d'une demande portant sur des informations relatives aux facteurs mentionnés au 2° de l'article L124-2, elle indique à son auteur, s'il le demande, l'adresse où il peut prendre connaissance des procédés et méthodes utilisés pour l'élaboration des données. / II. - L'autorité publique ne peut rejeter la demande d'une information relative à des émissions de substances dans l'environnement que dans le cas où sa consultation ou sa communication porte atteinte : 1° A la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale ; / 2° Au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ;/ 3° A des droits de propriété intellectuelle. »

En l’espèce, la commission considère que le fonds cartographique des friches agricoles potentielles contient des informations relatives à l'environnement, relevant par suite du champ d'application de ces dispositions et qu'il ne contient aucune mention relevant d'un secret protégé au titre des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle estime dès lors que ce document constitue un document administratif, communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration et des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement.

En ce qui concerne la diffusion publique du fonds cartographique, la commission rappelle que la Commission nationale de l’informatique et des libertés a considéré, dans une délibération n° 2012-087 du 29 mars 2012 portant autorisation unique de traitements automatisés de données à caractère personnel mis en œuvre dans le cadre d'un système d'information géographique, qu’une base de données géographiques de référence qui a pour finalité de cartographier un territoire, local ou national, aux fins d'une meilleure gouvernance de l'aménagement territorial et qui comporte les références, le dessin et/ou l'adresse de la parcelle permettant indirectement d'identifier le propriétaire de la parcelle est, à ce titre, constituée de données à caractère personnel.

La commission considère, par conséquent, que le fonds cartographique des friches agricoles potentielles comporte également des données à caractère personnel.

La commission note, ensuite, que le fonds cartographique des friches agricoles potentielles ne relève d'aucune des catégories de documents administratifs mentionnées à l'article D312-1-3 du code des relations entre l'administration et le public.

La commission rappelle toutefois que les dispositions précitées du code de l'environnement doivent être lues à la lumière des dispositions de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement, dont elles assurent la transposition. La directive prévoit au f) du paragraphe 2 de son article 4 que les États membres peuvent prévoir qu'une demande d'informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte à la confidentialité des données à caractère personnel et/ou des dossiers concernant une personne physique si cette personne n'a pas consenti à la divulgation de ces informations au public, lorsque la confidentialité de ce type d'information est prévue par le droit national ou le droit de l'Union européenne. Le dixième alinéa de ce même paragraphe 2 prévoit toutefois que les motifs de refus visés au paragraphe 2 sont interprétés de manière restrictive, en tenant compte dans le cas d'espèce de l'intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l'information. Dans chaque cas particulier, l'intérêt public servi par la divulgation est mis en balance avec l'intérêt servi par le refus de divulguer.

La commission déduit de ces dispositions que, même lorsque les informations en cause relèvent de la protection des données à caractère personnel, il y a lieu d'opérer une balance des intérêts pour apprécier si ces informations doivent être divulguées au public et que ces dispositions du code de l'environnement peuvent ainsi être regardées comme une « disposition législative contraire » au sens du second alinéa de l'article L312-1-2 du code des relations entre le public et l'administration précité.

En l'espèce, la commission estime que les données à caractère personnel sont très limitées, qu'elles ne sont qu'indirectement identifiantes et sont inhérentes à la cartographie souhaitée par le législateur qui présente un intérêt certain pour l'environnement. Elle considère, par suite, qu'elle peut faire l'objet d'une diffusion en ligne sur le fondement des dispositions combinées des articles L124-1 à L124-5 et L124-8 du code de l’environnement et du 4° de l'article L312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration, sans que les dispositions des articles L311-6 et L312-1-2 de ce dernier code y fassent obstacle.