Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 novembre 2021, à la suite du refus opposé par le préfet des Alpes-de-Haute-Provence à sa demande de communication, dans un format numérique ouvert et réutilisable, par téléchargement ou attachée à un courrier électronique, d'une copie des documents suivants et leurs annexes :
1) la liste par commune, si elle existe ou peut être extraite par un traitement automatisé d'usage courant, des autorisations délivrées par la commission départementale de vidéoprotection (CDV) depuis sa création ;
2) l'ensemble des arrêtés préfectoraux fixant la composition de la CDV depuis 2013 ;
3) les procès-verbaux des réunions de la CDV depuis 2018.

La commission relève, à titre liminaire, que la présente demande s’inscrit dans le cadre d’une série de demandes portant sur des documents de même nature et ayant le même objet, adressées par le même demandeur à cinquante-six préfectures. En application de l’article 8 quater C de son règlement intérieur, cette demande a été choisie par la commission pour être examinée lors de sa séance du 17 février 2022 en partie II, afin de dégager les principes de communication communs aux documents demandés et de procéder à une appréciation des données de fait susceptibles de varier d’un dossier à l’autre. La solution adoptée dans cet avis sera ensuite reprise dans les autres dossiers de la série donnant lieu à un avis de partie III inscrit à la même séance.

En premier lieu, la commission rappelle qu’une demande de communication de documents administratifs qui lui est adressée est déclarée sans objet lorsque l'autorité saisie concernée communique spontanément le document demandé postérieurement à l’enregistrement de la demande ou lorsqu'il résulte des indications fournies par cette autorité que le document demandé n'a jamais existé, a été détruit ou a été égaré.

Elle précise également, à toutes fins utiles, que le refus de communication n’est pas établi et la demande d’avis est déclarée irrecevable, lorsque l’administration saisie d’une demande de communication, communique spontanément dans les délais qui lui sont impartis le document demandé au demandeur.


S’agissant du point 1), la commission d’accès aux documents administratifs comprend la demande comme portant sur la liste par commune des autorisations délivrées par arrêté préfectoral après avis de la commission départementale de vidéoprotection.

La commission précise, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R252-10 de la sécurité intérieure, applicable aux dispositifs de vidéoprotection, « L’autorisation est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture, sauf dérogation motivée par un impératif de défense nationale.
L’autorité préfectorale met à la disposition du public la liste des autorisations de systèmes de vidéoprotection publiées, qui précise pour chacun d’eux la date de son autorisation et le service ou la personne responsable. Elle communique également la liste des systèmes de vidéoprotection autorisés sur le territoire de chaque commune au maire, qui la met à la disposition du public à la mairie et, le cas échéant, dans les mairies d’arrondissement ».

La commission estime que les modalités particulières de communication prévues par ces dispositions, qui ont valeur réglementaire, ne font pas obstacle à l’exercice du droit d’accès aux documents administratifs reconnu à toute personne par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Elle considère ainsi que la demande d’autorisation préalable à l’installation d’un système de vidéoprotection déposée à la préfecture en application des articles R252-1 et suivants du code de la sécurité intérieure est, lorsqu’elle a perdu son caractère préparatoire, communicable à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l’occultation préalable des mentions susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique au sens du d) du 2° de l’article L311-5 de ce code.

La commission rappelle, à cet égard, sa position constante selon laquelle, en particulier, si les plans de situation des caméras et des zones qu’elles couvrent sont soumis à la commission départementale de vidéoprotection prévue par les articles L251-4 et R251-7 du code de sécurité intérieure, ils ne font pas partie des informations qui doivent être obligatoirement mises à la disposition du public, en vertu de l’article R252-10 du même code. Par suite, eu égard au but poursuivi par le législateur, la commission estime que la communication de ces plans serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique que protègent les dispositions du d) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Il en irait de même des autres détails techniques dont l’exploitation pourrait porter atteinte à la sûreté du système mis en place et, ainsi, à la sécurité publique.

Néanmoins, la commission observe que Monsieur X ne demande pas la communication de ces autorisations, mais la liste par commune des autorisations délivrées par la commission départementale de vidéoprotection depuis sa création.

La commission estime que cette liste est un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, d’une part, qu’elle existe ou puisse être extraite par un traitement automatisé d'usage courant, et d’autre part, qu’elle n'ait pas déjà fait l'objet d'une diffusion publique au sens des dispositions de l'article L311-2 du même code. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur le point 1).


S’agissant du point 2), la commission relève que les arrêtés préfectoraux fixant la composition de la commission départementale de vidéoprotection en application des articles R251-7 à 10 du code de la sécurité intérieure sont en principe publiés au recueil des actes administratifs, lequel est, dans la plupart des départements, accessible en ligne sur le site internet des préfectures. Elle émet par conséquent un avis favorable à la communication des documents demandés, sous réserve que ceux-ci n'aient pas déjà fait l'objet d'une diffusion publique au sens des dispositions de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration.


S’agissant du point 3), la commission considère que les procès-verbaux des réunions de la commission départementale de vidéoprotection sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable à cette demande, sous réserve de l’occultation préalable des mentions pouvant porter atteinte à la sécurité publique au sens du d) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration.


En réponse aux observations formulées par certaines préfectures, la Commission rappelle que l'administration n'est pas tenue de répondre à une demande de communication qui présenterait un caractère abusif. La commission estime qu'une demande peut être considérée comme abusive lorsqu'elle vise, de façon délibérée, à perturber le fonctionnement d'une administration ou lorsqu'elle a pour effet de faire peser sur elle une charge excessive au regard des moyens dont elle dispose (CE, 14 novembre 2018, n° 420055, 422500). Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auquel le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent. La commission rappelle toutefois que le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication.

En l'espèce, il ne lui est pas apparu, compte tenu de la nature des documents demandés, de la qualité des autorités saisies et des moyens dont elles disposent, de la période limitée visée par la demande, lesquelles sont similaires dans chacun des dossiers constitutifs de la présente série de demandes, ainsi que des circonstances portées à sa connaissance, que cette demande présenterait un caractère abusif.

Enfin, s'agissant des modalités de communication, la commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document. La commission estime cependant que ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier.

La commission émet donc un avis favorable, sous ces réserves, aux modalités de communication demandées par Monsieur X.