Madame X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 février 2023, à la suite du refus opposé par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations à sa demande de communication de l’ensemble des listes déposées pour les élections professionnelles de l'année 2022, validées et non validées.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, du livre III du code des relations entre le public et l'administration et des régimes particuliers énumérés aux articles L342-1 et L342-2 de ce code pour obtenir la communication de documents.

En premier lieu, après avoir pris connaissance de la réponse du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, la commission relève qu'aux termes de l'article L518-2 du code monétaire et financier, « La Caisse des dépôts et consignations et ses filiales constituent un groupe public au service de l'intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d'intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l’État et les collectivités territoriales et peut exercer des activités concurrentielles. /La Caisse des dépôts et consignations est un établissement spécial chargé d'administrer les dépôts et les consignations, d'assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d'exercer les autres attributions de même nature qui lui sont légalement déléguées. Elle est chargée de la protection de l'épargne populaire, du financement du logement social et de la gestion d'organismes de retraite. Elle contribue également au développement économique local et national, particulièrement dans les domaines de l'emploi, de la politique de la ville, de la lutte contre l'exclusion bancaire et financière, de la création d'entreprise et du développement durable. /La Caisse des dépôts et consignations est un investisseur de long terme et contribue, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux, au développement des entreprises ».

La commission constate que la Caisse des dépôts et consignations, établissement public (CE, 25 février 2004, n° 248809) placé « de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative », est à la tête d'un groupe qui exerce à la fois des missions d'intérêt général et des activités concurrentielles, principalement à travers ses filiales.

Elle estime, par suite, que les documents élaborés ou détenus par la Caisse des dépôts et consignations qui ont un lien suffisamment direct avec les missions de service public dont elle a la charge, tels les services relatifs aux caisses et aux fonds dont la gestion lui a été confiée, sont des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration soumis au droit d’accès ouvert par le livre III du même code (CE, 24 avril 2013, n° 338649).

A cet égard, la commission précise que le Conseil d’État a jugé que les documents détenus par un organisme de droit privé, chargé d’une mission de service public mais exerçant également une activité privée, relatifs aux règles applicables à des personnels dont une partie est affectée à l’organisation, la conduite et la mise en œuvre des missions de service public présentent un caractère administratif (CE, 17 avril 2013, La Poste, n°342372). De même, des documents détenus par un établissement public industriel et commercial, contenant des règles générales et impersonnelles relatives à la rémunération du personnel dès lors qu’ils ne concernent pas en tout ou partie des personnels exclusivement affectés à la poursuite des activités à caractère privé de l'établissement, présentent le caractère de documents administratifs (CE, 21 avril 2017, RATP, n° 395952).

En l’espèce, la commission observe que les personnels de la Caisse des dépôts et consignations sont constitués de fonctionnaires, d’agents contractuels de droit public, d’agents ayant conservé le bénéfice des droits et garanties prévus au statut de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines et d’agents contractuels recrutés sous le régime des conventions collectives, en vertu de l’article 34 de la loi n°96-452 du 28 mai 1996. L’article 2 du décret n°98-596 du 13 juillet 1998 relatif aux conditions de recrutement d’agents contractuels sous le régime des conventions collectives par la Caisse des dépôts et consignations et aux instances de concertations propres à cet établissement prévoit que ce dernier est doté d’une instance unique de concertation dénommée comité unique de l'établissement public, qui est commune à l'ensemble de ses agents, quel que soit leur régime juridique et leur statut. Sont par ailleurs instaurées des commissions administratives paritaires, compétentes pour les questions individuelles intéressant les fonctionnaires et les agents ayant conservé le bénéfice des droits et garanties prévus au statut de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, une commission consultative paritaire, compétente pour les questions individuelles intéressant les personnels contractuels de droit public, et une délégation des personnels privés, compétente pour les réclamations individuelles et collectives intéressant les agents contractuels sous le régime des conventions collectives.

La commission constate qu’aucune de ces instances de concertation n’a vocation à connaître de questions intéressant la situation de personnels exclusivement affectés à la poursuite des activités à caractère privé de la Caisse des dépôts et consignations. Elle estime par suite que les documents relatifs aux élections des représentants de l’ensemble des personnels, dont une partie est affectée à l’organisation, à la conduite et à la mise en œuvre des missions de service public de l’établissement, présentent avec ces missions un lien suffisamment direct pour être regardés comme des documents administratifs au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration.

En deuxième lieu, la commission rappelle qu’en vertu de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée.

Elle considère toutefois, ainsi que l’a jugé le Conseil d’État s’agissant de la liste d’agents publics titulaires de mandats syndicaux bénéficiant à ce titre d’une décharge partielle de leur service (CE, 14 novembre 2018, n° 409936), que les exigences de protection de la vie privée garanties par cet article ne sauraient faire obstacle à ce que les listes comprenant le nom des personnes qui se sont effectivement portées candidates pour assumer publiquement des responsabilités dans l’intérêt des organisations auxquelles elles adhèrent, soient regardées comme des documents administratifs communicables.

Elle estime en revanche que la communication à des tiers de listes déclarées irrecevables et qui n’ont par conséquent pas été soumises au scrutin porterait atteinte au secret de la vie privée des personnes qui y sont désignées. De tels documents ne sont ainsi communicables qu’aux seuls intéressés, chacun en ce qui les concerne, en vertu de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission émet par suite un avis favorable à la communication à Madame X des listes électorales effectivement présentées au scrutin et un avis défavorable à la communication à cette dernière des listes déclarées irrecevables.