Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 30 mai 2023, à la suite du refus opposé par le président du Portail de la Publicité Légale des Entreprises (PPLE) à sa demande de mise en open data des annonces légales publiées par les supports habilités à publier une annonce légale (SHAL), accessibles sur le portail PPLE ainsi que sur le site Actulegales.

La commission relève, à titre liminaire, que le Portail de la Publicité Légale des Entreprises (PPLE) est un groupement d’intérêt public proposant un point d’accès unique aux données des entreprises, des sociétés et des fonds de commerce diffusées sur les sites internet des trois acteurs français de la publicité légale, dont le site www.actulegales.fr, édité par l’Association de la presse pour la transparence économique (APTE), qui assure la diffusion de toutes les annonces légales publiées dans la presse habilitée.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du PPLE a informé la commission qu’il ne détenait pas les documents sollicités, dès lors que le portail se borne à proposer aux utilisateurs des liens renvoyant aux annonces légales centralisées dans la base de données organisée, gérée et exploitée par l’APTE, accessibles sous certaines conditions sur le site Actulegales.

La commission rappelle, d’une part, qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission, présentent un caractère administratif. Selon l'article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ».

La commission souligne qu’en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, il appartient à l’autorité saisie d’une demande portant sur des documents qu’elle ne détient pas de transmettre la demande à l’autorité administrative ou à l’organisme de droit privé chargé d’une mission de service public, de les détenir et d’en aviser le demandeur. Toutefois, sous réserve de ces dispositions, le code des relations entre le public et l'administration ne saurait avoir pour effet d'imposer à une telle autorité de solliciter, d'un tiers, autre qu’une des personnes énumérées à l’article L300-2 de ce code, la remise d'un document qui n’est pas en sa possession afin de satisfaire à une demande de communication.

La commission précise, d’autre part, que le Conseil d’État a jugé, dans sa décision de section du 22 février 2007, n° 264541, au Recueil, « qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ».

En l’espèce, la commission observe que l’APTE est une association à but non lucratif régie par la loi du 1er juillet 1901, composée de personnes morales de droit privé, à savoir d’éditeurs de supports habilités à recevoir des annonces légales et d’organisations professionnelles concernées. Selon ses statuts, elle a pour objet « la création, la gestion et l’évolution d’une plateforme centrale Actulégales.fr dont les objets sont, notamment : - La diffusion de l’intégralité des annonces de publicité légale relatives à la vie des sociétés et des fonds de commerce, publiées dans les journaux habilités à la publication de telles annonces, dans les conditions définies par le décret n° 2012-1547 du 28 décembre 2012 (…), dans une base de données numérique centrale, reconnue par les pouvoirs publics par arrêtés ministériels ». La commission ajoute que l’APTE est titulaire d’un agrément ministériel.

D’une part, la commission relève que l’APTE a été créée pour répondre à l’instauration, à l’article 1er de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955, de l’obligation complémentaire d’insertion des annonces légales relatives à la vie des sociétés et des fonds de commerce dans la base de données numérique centrale évoquée au paragraphe précédent, dont le contenu et les modalités de mise en ligne sont définis par le décret n° 2012-1547 du 28 décembre 2012. La commission constate cependant que si cette association exerce une mission d’intérêt général, elle n’est en revanche pas chargée par la loi d’une mission de service public.

D’autre part, il n’apparaît pas que l’APTE dispose, pour l’accomplissement de sa mission, de prérogatives de puissance publique, ni que sa mission soit exercée sous le contrôle de l’administration, l’association agissant en son nom et pour son compte.

Enfin, la commission observe que les organes dirigeants de l’APTE ne comportent aucun membre de l’administration. Il ressort également des éléments d’information portés à sa connaissance que cette association ne perçoit aucun financement public ni aucune subvention.

Ainsi, eu égard aux conditions de son organisation, à ses modalités de fonctionnement et de financement et en l’absence d’obligations particulières qui lui seraient imposées par une autorité administrative, il n’apparaît pas que l’administration a entendu confier à l’APTE une mission de service public, au sens des dispositions précitées de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration.

L’APTE n’étant pas chargée d’une mission de service public, la commission en déduit que le PPLE n’est pas tenu, en application de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de lui transmettre la demande de Monsieur X.

Le PPLE ne détenant par ailleurs pas les documents sollicités, la commission ne peut que déclarer sans objet la demande d’avis.