Madame X, pour l’association « Observatoire clermontois des droits et des libertés », a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 1er juillet 2023, à la suite du refus opposé par la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand à sa demande de communication d'une copie, au besoin par l'extraction des données contenues dans les applications informatiques TELECOURS et SKIPPER, des documents suivants :
1) les notes de service, les directives ou tout autre document se rapportant :
a) à l’affectation des recours « urgents » (OQTF 6 semaines, transfert 15 jours) au sein du tribunal administratif ;
b) au traitement des conclusions tendant à l’admission, à titre provisoire, au bénéfice de l’aide juridictionnelle au sein du tribunal administratif ;
c) au fonctionnement de la section administrative du bureau d’aide juridictionnelle institué près le tribunal judiciaire de Clermont-Ferrand ;
2) le nombre de recours en référé liberté (article L521-2 du CJA) enregistrés pour les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023
3) le nombre de recours en référé-suspension (article L521-1 du CJA) enregistrés au tribunal administratif sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
4) le nombre de recours en référé mesures utiles (article L521-3 du CJA) enregistrés pour les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
5) le nombre de recours en référé réexamen (article L521-4 du CJA) enregistrés au tribunal administratif sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
6) le nombre de recours « OQTF 6 semaines » enregistrés au tribunal administratif sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
7) le nombre de recours « OQTF 96 heures » enregistrés au tribunal administratif sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
8) le nombre de recours « Transfert 15 jours » enregistrés au tribunal administratif sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
9) le nombre de recours en référé liberté (article L521-2 du CJA) enregistrés au tribunal administratif et rejetés par application des dispositions de l'article L522-3 du code de justice administrative, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
10) le nombre de recours en référé suspension (article L521-1 du CJA) enregistrés au tribunal administratif et rejetés par application des dispositions de l'article L522-3 du code de justice administrative, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur la période suivante :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
11) le nombre de recours en référé mesures utiles (article L521-3 du CJA) enregistrés au tribunal administratif et rejetés par application des dispositions de l'article L522-3 du code de justice administrative, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
12) le nombre de recours en référé réexamen (article L521-4 du CJA) enregistrés au tribunal administratif et rejetés par application des dispositions de l'article L522-3 du code de justice administrative, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
13) le nombre d’ordonnances de référé liberté (article L521-2 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière totale et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
14) le nombre d’ordonnances de référé liberté (article L521-2 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière partielle et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
15) le nombre d’ordonnances de référé suspension (article L521-1 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière totale et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
16) le nombre d’ordonnances de référé suspension (article L521-1 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière partielle et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
17) le nombre d’ordonnances de référé mesures utiles (article L521-3 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière totale et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
18) le nombre d’ordonnances de mesures utiles (article L521-3 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière partielle et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
19) le nombre d’ordonnances de référé réexamen (article L521-4 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière totale et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
20) le nombre d’ordonnances de référé réexamen (article L521-4 du CJA), rendues par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière partielle et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
21) le nombre de jugements de refus de titre de séjour en formation collégiale, rendus par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière totale et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
22) le nombre de jugements de refus de titre de séjour en formation collégiale, rendus par le tribunal administratif, où le requérant a obtenu satisfaction de manière partielle et où les conclusions présentées sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l’article L761-1 du code de justice administrative ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) la période du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) la période du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
23) le nombre de jugements « OQTF 6 semaines », rendus par le tribunal administratif, où les conclusions tendant à l’admission provisoire au bénéfice de l’aide juridictionnelle ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
24) le nombre de jugements « OQTF 96 heures », rendus par le tribunal administratif, où les conclusions tendant à l’admission provisoire au bénéfice de l’aide juridictionnelle ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.
25) le nombre de jugements « transfert 15 jours », rendus par le tribunal administratif, où les conclusions tendant à l’admission provisoire au bénéfice de l’aide juridictionnelle ont été rejetées, avec mention de l’identité du magistrat concerné, sur les périodes suivantes :
a) du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021 ;
b) du 1er janvier 2022 au 1er septembre 2022 ;
c) du 2 septembre 2022 au 25 mai 2023.

Pour ce qui concerne les documents mentionnés au point 1) de la demande :

Après avoir pris connaissance de la réponse de la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand, la commission rappelle qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (...), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. »

La commission précise que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l'administration. Il en va ainsi, notamment, des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, des décisions du parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapports d'expertise ou des mémoires et observations des parties – c'est-à-dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites – mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 28 avril 1993, n° 117480). Ainsi, les documents, quelle que soit leur nature, qui sont détenus par les juridictions et qui se rattachent à la fonction de juger dont elles sont investies, tels par exemple des tableaux de roulement déterminant la composition d’une formation de jugement, n’ont pas le caractère de document administratif au sens du livre III du code des relations entre le public et l'administration (CE, 7 mai 2010, n° 303168).

En l’espèce, la commission considère, d’une part, que les notes et documents se rapportant à l’affectation des recours au sein du tribunal administratif de Clermont-Ferrand et au traitement des conclusions relatives à l’aide juridictionnelle, à supposer qu’ils existent, se rattachent à la fonction de juger dont est investie la juridiction et ne revêtent dès lors pas le caractère de documents administratifs. La commission se déclare par suite incompétente pour se prononcer sur la demande en ses points 1) a) et b).

D’autre part, la commission rappelle qu’elle considère que les documents relatifs à l’organisation et au fonctionnement des bureaux d’aide juridictionnelle, qui ne se rattachent pas à la fonction de juger et qui sont détachables de l’activité juridictionnelle des juridictions dans lesquelles ils sont institués, constituent des documents administratifs communicables à tout personne qui en fait la demande (avis n° 20174291 du 22 février 2018).

La commission émet par suite un avis favorable à la communication des notes et documents se rapportant au fonctionnement de la section administrative du bureau d’aide juridictionnelle mentionnés au point 1) c).

Elle comprend par ailleurs de la réponse de la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand qu’elle ne détient pas de document relatif au fonctionnement du bureau d’aide juridictionnelle. La commission rappelle toutefois qu’il lui appartient en ce cas, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de les détenir, en l’espèce le bureau d’aide juridictionnelle institué auprès du tribunal judiciaire de Clermont-Ferrand, et d’en aviser Madame X.

Pour ce qui concerne les documents mentionnés aux points 2) à 8) de la demande :

La commission rappelle que les statistiques anonymisées résultant de l'action d’une autorité administrative mentionnée à l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration sont des documents communicables à toute personne sur le fondement du livre III de ce code, si elles existent ou si elles peuvent être obtenues par extraction d'une base de données existante sans faire peser sur l'administration une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être appréciée de façon objective (CE, 13 novembre 2020, n°432832).

La commission précise, à ce titre, que les informations demandées doivent pouvoir être obtenues par un traitement automatisé de données, sans retraitements successifs, en particulier par des interventions manuelles. Elle estime également que, lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel le fichier informatique dans lequel elles sont contenues a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne peut alors être regardé comme constituant un document administratif existant (avis n° 20222817, 20222850 et 20222936 du 23 juin 2022). Une demande portant sur la communication d'un tel ensemble d'informations doit dès lors être regardée comme tendant à la constitution d'un nouveau document (conseil n° 20133264 du 10 octobre 2013) et, par suite, être déclarée irrecevable.

La commission considère en l’espèce que les données relatives au nombre de recours enregistrés par le tribunal administratif de Clermont-Ferrand mentionnées aux points 2) à 8) de la demande sont détachables de la fonction de juger dont est investie cette juridiction, dans la mesure où elles rendent seulement compte du niveau de son activité. Ces données constituent ainsi des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, si elles existent en l’état ou peuvent être obtenues par un traitement automatisé d’usage courant.

Après que la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a indiqué ne pas détenir ces données, le vice-président du Conseil d’État a informé la commission que les outils dont disposent ses propres services permettent d’extraire les données relatives au nombre de recours enregistrés, à l’exception de celles portant sur les demandes présentées sur le fondement de l’article L521-4 en vue de la modification ou de la fin des mesures ordonnées par le juge des référés, qui ne font pas l’objet d’une identification spécifique dans ces outils.

Il a également été précisé que les outils en cause ne permettent toutefois qu’une restitution par mois entier et que l’extraction correspondant exactement aux périodes identifiées par la demande nécessiterait un lourd travail de croisement à partir des applications Skipper et Télérecours, qui n’ont pas été conçues pour une utilisation à des fins statistiques.

La commission déclare par suite la demande sans objet en son point 8) et elle émet un avis favorable à la communication des données mentionnées aux points 2) à 7) de la demande selon les modalités dont dispose effectivement le Conseil d’État, soit par périodes du 1er janvier au 31 décembre 2021, du 1er janvier au 31 août 2022 puis du 1er septembre 2022 au 31 mai 2023.

Elle invite la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand à transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de les détenir, en l’espèce le Conseil d’État, et à en aviser Madame X.

Pour ce qui concerne les documents mentionnés aux points 9) à 25) de la demande :

La commission observe que l’article 10 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice, dispose que : « (…) Sous réserve des dispositions particulières qui régissent l'accès aux décisions de justice et leur publicité, les jugements sont mis à la disposition du public à titre gratuit sous forme électronique./Par dérogation au premier alinéa, les nom et prénoms des personnes physiques mentionnées dans le jugement, lorsqu'elles sont parties ou tiers, sont occultés préalablement à la mise à la disposition du public. Lorsque sa divulgation est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes ou de leur entourage, est également occulté tout élément permettant d'identifier les parties, les tiers, les magistrats et les membres du greffe. /Les données d'identité des magistrats et des membres du greffe ne peuvent faire l'objet d'une réutilisation ayant pour objet ou pour effet d'évaluer, d'analyser, de comparer ou de prédire leurs pratiques professionnelles réelles ou supposées. La violation de cette interdiction est punie des peines prévues aux articles 226-18,226-24 et 226-31 du code pénal, sans préjudice des mesures et sanctions prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. (…) ».

Elle relève que le législateur a organisé la mise à disposition des décisions de justice, en a encadré les modalités et a fixé les limites à la réutilisation des données qu’elles comportent. L’article L10 du code de justice administrative et les dispositions réglementaires prises pour son application assurent ainsi l’accès de toute personne aux décisions rendues par les juridictions administratives.

Par conséquent, la commission estime que le droit d’accès aux documents administratifs ne saurait avoir pour objet ou pour effet de faire obligation à la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand de communiquer un document détaillant, par type de recours, l’identité du ou des magistrats ayant rendu la décision, la procédure selon laquelle le recours a été rejeté, et le sens des décisions rendues pour une partie des conclusions dont était saisie la juridiction, données dont certaines ne figurent que dans le contenu de la décision de justice elle-même.

La commission émet par suite un avis défavorable à la demande en ses points 9) à 25).