Madame X, journaliste, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs par courrier enregistré à son secrétariat le 21 novembre 2025, à la suite du refus opposé par le directeur de l'Agence française de développement (AFD) à sa demande de communication, par courrier électronique au format numérique, des documents suivants relatifs au prêt accordé par l’AFD au groupe X, au Maroc :
1) l'intégralité du dossier de prêt, incluant notamment :
a) les documents contractuels ;
b) les documents relatifs au suivi et à l’évaluation du projet financé ;
2) tous les avis émis dans le cadre de l’analyse en amont de la décision de financement ainsi que les éventuelles études d’impact environnemental et social associées ;
3) l’avis dit « développement durable » ;
4) l’avis dit « seconde opinion » reçu par l’AFD dans le cadre de ce prêt ;
5) l’ensemble des échanges de courriels émis ou reçus par l’AFD, entre 2022 et aujourd’hui, contenant l’un ou plusieurs des mots-clés suivants : « X », « cadmium », « PFAS », « Maroc », « Pesticides ».

La commission, qui a pris connaissance des observations du directeur de l'Agence française de développement (AFD), rappelle, en premier lieu, que cette agence est, en application de l'article L515-13 du code monétaire et financier, une société de financement investie d'une mission de service public par l’État. En vertu des articles R515-6 et suivants du même code, elle est dotée du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial et chargée de réaliser des opérations financières de toute nature en vue de contribuer à la mise en œuvre de la politique d'aide au développement de l’État à l'étranger. A ce titre, elle peut consentir des concours financiers sous toutes formes, notamment sous forme de prêts, d'avances, de prises de participation, de garanties ou de dons, aux États, à des personnes morales de droit public ou de droit privé, à des organisations internationales ou à des personnes physiques.

La commission estime, d’une part, que si les documents que l'AFD produit ou reçoit dans le cadre de cette mission de service public ont le caractère de documents administratifs au sens du livre III du code des relations entre le public et l'administration, le secret professionnel qui s'impose aux organes et aux agents de tout établissement de crédit en vertu des dispositions spéciales de l'article L511-33 du code monétaire et financier fait obstacle à leur communication sur le fondement de cette loi, conformément au h) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission rappelle, d’autre part, qu’en vertu de l’article L124-4 du code de l’environnement, les informations relatives à l’environnement détenues, reçues ou établies notamment par les autorités publiques telles que l’AFD, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation préalable des éventuelles mentions relatives aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5. Le secret professionnel s’imposant à l’AFD ne constitue par suite pas un motif permettant légalement de refuser la communication de telles informations.

Selon les articles L124-1 et L124-3 de ce code, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement, lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement.

Ces informations sont, en application des dispositions de l'article L124-4 du code de l'environnement, communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation préalable des éventuelles mentions relatives aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5. La commission relève qu'au nombre de ces secrets protégés figurent notamment le secret de la vie privée et le secret des affaires.

La commission souligne en outre qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code de l'environnement, interprétées conformément aux dispositions de la directive n° 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement du 28 janvier 2003 (avis de partie II n° 20090271 du 29 janvier 2009), l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des émissions de substances dans l'environnement, telles que les émissions sonores, infrasonores, aquatiques ou lumineuses, que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou, enfin, à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elle comporterait des mentions couvertes par le secret des affaires ou le secret de la vie privée.

Pour ce qui concerne la notion d'émissions dans l'environnement, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que, pour l'application de la directive 2003/4 du 28 janvier 2003, il y avait lieu d'interpréter ces dispositions à l'aune de sa finalité, qui est de garantir le droit d’accès aux informations concernant des facteurs, tels que les émissions effectives ou prévisibles dans des conditions normales ou réalistes, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement, notamment sur l’air, l’eau et le sol et de permettre au public de vérifier si les émissions, rejets ou déversements ont été correctement évalués et de raisonnablement comprendre la manière dont l’environnement risque d’être affecté par lesdites émissions (CJUE, 23 novembre 2016, C-673/13 et C-442/14). Cette notion vise ainsi les informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », c’est-à-dire celles qui concernent ou qui sont relatives à de telles émissions, et non les informations présentant un lien, même direct, avec les émissions dans l’environnement. Relèvent de cette notion les indications concernant la nature, la composition, la quantité, la date et le lieu effectif ou prévisible, des émissions dans l'environnement ainsi que les données relatives aux incidences, à plus ou moins long terme, de ces émissions sur l'environnement, en particulier les informations relatives aux résidus présents dans l'environnement après l'application du produit en cause ainsi que les études portant sur le mesurage de la dérive de la substance lors de cette application (CJUE, 19 septembre 2024, C-809/23).

Enfin, la commission rappelle qu'en matière d'informations environnementales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier l'intérêt d'une communication en procédant à une balance entre l'intérêt public servi par la divulgation et l'intérêt servi par le refus de divulguer.

En l’espèce, la commission observe que la demande porte sur des documents relatifs à un prêt consenti par l’AFD au groupe marocain X destiné à lui permettre d’atteindre la neutralité carbone en 2040. Elle relève que la fiche E&S sollicitée dans le cadre du point 2) et l’avis dit « développement durable » sollicité au point 3) comportent des éléments relatifs aux objectifs environnementaux du prêt et aux risques que les projets que le prêt doit permettre de mettre en œuvre sont susceptibles d’entraîner sur les milieux naturels. Elle en déduit que ces documents comportent des informations relatives à l’émission de substances dans l’environnement qui sont communicables à toute personne en faisant la demande, sous la seule réserve des secrets mentionnés au II de l’article L124-5 du code de l’environnement.

En réponse à la demande qui lui a été faite, le directeur de l’AFD a indiqué à la commission, d’une part, que les documents sollicités comportaient des mentions relatives au secret des affaires. La commission relève que le II de l’article L124-5 ne renvoie pas au secret des affaires et considère, dès lors, que ce secret n’est pas opposable pour une demande de communication d’informations relatives à l’émission de substances dans l’environnement.

Le directeur de l’AFD a indiqué à la commission, d’autre part, que la communication des documents sollicités porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France. Toutefois, la commission observe que le directeur de l’AFD n’apporte aucun élément précis et concret de nature à motiver l’atteinte qu’il invoque.

La commission émet donc un avis favorable à la communication des informations relatives à l’émission de substances dans l’environnement contenues dans la fiche E&S et l’avis de « développement durable » sollicités sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement.

En revanche, la commission considère que les autres passages de ces documents comme les documents mentionnés aux points 1) et 2) ne comportent pas d’informations relatives à l’environnement, de sorte que leur communication est régie par les seules dispositions du code des relations entre le public et l’administration.

Sur ce fondement, elle émet un avis défavorable sur le surplus de la demande comme portant sur des documents couverts par le secret professionnel qui s’impose aux agents de l’AFD, en application du h) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration.

En dernier lieu, le directeur de l’AFD a indiqué à la commission qu’il considérait la demande visée au point 5) comme abusive.

A cet égard, la commission rappelle que le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission souligne qu’une demande ne peut être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, n° 420055, 422500, 14 novembre 2018). Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives.

Elle précise que le caractère abusif doit être apprécié pour chaque demande, compte tenu d’éléments circonstanciés, au regard d’un faisceau d’indices. Parmi les critères pouvant la conduire à considérer qu’une demande a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration, figurent le nombre de demandes adressées par le demandeur à la même administration et leur fréquence, les termes employés dans la demande de communication ou encore la détention, par le demandeur, des documents demandés ou la connaissance qu'il a de leur inexistence. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande.

Lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il convient de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public (CE, 17 mars 2022, n° 449620). Par sa décision du 27 septembre 2022 n° 452614, le Conseil d’État a estimé qu’une charge disproportionnée pouvait provenir de l’ampleur d’occultations à effectuer au sein d’un même document.

En l'espèce, la commission observe que la demande visée au point 5) est formulée de manière extrêmement large, portant sur l’ensemble des courriels reçus ou envoyés par l’ensemble des agents de l’AFD sur une période de quatre ans et concernant une recherche spécifique portant sur cinq mots dans leurs différentes combinaisons. Elle estime que la satisfaction de la présente demande nécessiterait un travail particulièrement conséquent d’identification, dans ces documents, de ceux qui ne sont pas communicables en application du h) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration et d’occultation des mentions qui ne sont pas communicables à des tiers, en application de l’article L311-6 du même code, car relevant, notamment, du secret des affaires.

Dans ces conditions, en l’état des informations portées à sa connaissance, la commission considère que la demande visée au point 5), telle qu’elle est formulée, ferait effectivement peser une charge de travail disproportionnée sur l’autorité saisie. Elle émet donc un avis défavorable à la demande sur ce point.